特色小镇的春天丨特色小镇建从浙江走向全国，遭遇的新命题和新变化

文丨蒋伟涛（方塘智库学术委员）

2016年，对“特色小镇”来说是相当火爆的一年。国家“十三五”规划纲要明确提出，在全国范围内要“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。

在浙江省推进实践特色小镇建设3年时间之际，中央部委和全国各省市都在积极出台相关政策措施加快“特色小镇”的建设，尤其是中央部委高度重视，相继出台十几个政策予以引导，可以说特色小镇的快速发展得益于中央政府的力推、地方的配合，这些政策也都是未来特色小镇发展的纲领文件。

到目前，关于特色小镇的建设，已有一套包含长远规划、行政管理改革和信贷金融支持，涵盖特色小镇培育、引导、保障、融资、激励等完整政策设计一体的政策组合拳。

梳理国家各部委关于特色小镇的政策表达，尤其是住建部关于特色小镇的定义，可见全国和浙江在特色小镇在理念上的异同。一方面，全国范围的推广，既有对浙江经验的吸收；另一方面，全国范围的情况更多元复杂，特色小镇要面对更多元复杂的命题，因此其路径、理念也了相应的不同。

国家部委开展特色小镇培育工作是在借鉴浙江特色小镇经验和做法基础上的提升，更加注重发展特色产业、注重传承传统文化，注重保护生态环境、注重宜居环境建设、注重完善市政基础设施和公共服务设施。全国范围的特色小镇建设理念，在借鉴浙江省城乡协调发展的事实基础上，充分考虑到广大中西部后发达地区的现状和需求。

特色小镇注重保护生态环境

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特色小镇走向全国遭遇的新命题

浙江东部经济发达省份，城市、市场的长期发展，为特色小镇的发展提供了得天独厚的环境。而特色小镇走出浙江在全国范围内推广后，面临的省情、市情和浙江有了很大不同。由于社会经济发展阶段、发展水平的不同，特色小镇从浙江走向全国之后，所面对的条件、使命也有很大不同。

一是就近、就地城镇化。改革开放以来东部沿海地区的快速发展形成了“异地城镇化”和人口向特大城市集聚的特点，由此也导致了 “农民工”和 “留守现象”等一系列问题。这已被证明是不可持续、不以人为本的发展模式。而依托地级市和县级城镇，促进人口集聚，鼓励有条件的小城镇和村庄就地改造，探索就近就地城镇化模式，既可降低城镇化的制度障碍和成本，促进区域均衡发展，还有利于农业和乡村可持续发展。

推进城镇化和特色产业发展，是特色小镇建设的两大核心。特色小镇所代表的就地、就近城镇化，是一种低成本的城镇化，有利于实现人口、资源和生态的协调发展。国家部委的特色小镇政策更倾向于协调城乡二元体制，旨在促进大中小城市和小城镇协调发展，充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用。

通过特色小镇培育工作，让更多的小镇真正成为就近城镇化的载体，能让更多的人留在小镇居住，能吸纳更多农村剩余劳动力在小镇就业，让小镇居民享受到更好的公共服务和良好的居住环境。

二是县域经济。近些年来，多数地区走过了“城市—中小城市—县域—城镇—乡村”逐级梯次“差序格局”发展态势，不论是西方的城镇化还是逆城镇化发展思路，广大县域和城镇成为发展的关键环节，如果这个环节掉了链子，直接导致乡村发展的不均衡和大中城市病的产生。

特色小镇在东部沿海地区可依托于产业基础较好、资源资金充裕、基础设施齐备的乡镇，甚至依托于资源禀赋和先天地理条件先富起来的一部分乡村。而在广大中西部内陆地区，特色小镇则大部分需要依托县域经济来发展——广大乡镇只是当地的行政中心和集市中心，产业功能长期偏弱——更不用说广大乡村的经济发展和在发展格局中的地位了。

改革开放之后，一些地区便开始探求县域发展之路。如苏南的乡镇企业带动型、东莞的大城市配套型、丽江大理等旅行资源带动型等，而义乌依托小商品市场，做到了世界最大。

特色小镇探索本质上也是县域经济的扩大化和外溢效应。在中西部，特色小镇理应成为县域经济的突破口，两者会碰撞出美丽的火花。

特色小镇在中西部理应成为县域经济的突破口

三是传统产业的转型升级。十八届三中全会明确提出，要完善城镇化健康发展的体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路。其中，产业和城镇的融合是必有路经之一。

产业和城镇融合发展，产生的化学反应就是产业新城和特色小镇。两者在产业这一核心要素上具有异曲同工之妙，都牢牢地抓住了经济发展的核心驱动力。要发展就需要有产业，吸引人、留住人、促就业都需要产业，以产促城、以产兴镇、以产带农理应成为共识。

在产城融合发展的过程中，政府与市场的关系成为一个无法回避的焦点。苏州工业园区采取了中外合作的方式，北京亦庄、郑东新区等产业新城则是政府主导方式。最典型样本是河北廊坊固安，引进了专门努力于投资开发运营产业新城的集团华夏幸福基业，属于引入社会资本的方式。

特色小镇是产业集聚和转型升级发展的大平台，对于浙江而言，基金小镇、梦想小镇等是新兴产业的集聚平台。但对中西部地区而言，由于现代新兴产业的基础薄弱，想通过特色小镇的建设去实现新兴产业的集聚的想法，很多时候会落空。更为务实的思路应该是，依托于本地传统产业，依托特色小镇的平台汇聚创新要素，推动传统产业的转型升级。

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建制镇和非建制镇之辨

2016年7月，住建部、发改委、财政部三部委发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，要求到2020年培育1000个特色小镇。这份正式文件把特色小镇的“镇”理解为通俗意义上的“建制镇”，尤其是“全国重点镇”，这一点与浙江省打破行政区划的“小镇”理念是不同的。

浙江首提的“特色小镇”最大的亮点是“非镇非区”，所谓的“小镇”既不是行政区划单元上的“镇”，也不同于产业园区、风景区的“区”，而是相对独立于市区，有明确产业定位、文化内涵、旅游特色和一定社区功能的发展空间平台。其规划面积一般控制在3平方公里左右，建设面积控制在1平方公里左右。

到2020年培育1000个特色小镇

正如国家发改委在《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》中就提出，特色小镇包括特色小镇和特色小城镇两种形态。特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。

方塘智库创始人叶一剑先生提出：特色小城镇基本上都是政府在投入建设和美化，只能称得上是有独特资源的小城镇；而特色小镇则是在一定区域内通过市场化的手段开发建设起来的，可以做为一个企业投资的产品来看待，既具有公共属性又具有投资属性。

以往的小城镇建设，尤其是建制内的乡镇，依靠传统文化、地理位置、交通要道、商业中心、消费惯性以及建制性的行政资源，已经在广大内地中国先发展、先致富，尤其是在广大中西部地区，这是不争的事实。尤其是这些不依靠、远离大中小城市，甚至远离县城的乡镇，他们致富之后的商业转型不足，尤其是产业发展的后劲不足，经济转型发展不起来。浙江省就是打破行政建制而创造出的特色小镇更具有活力，由于其依靠产业走出了一条新道路，这是其他省市建设特色小镇一定要注意的。

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处理好特色小镇的三种关系

我国经济进入发展新常态，在这一关键时期，如何建设有特色的小镇将成为推进地方经济转型升级的重要引擎，成为促进创新创业、培育新产业的重要途径，成为扩大有效投资的重要抓手，成为推进城乡统筹发展的创新实践和传承展示地区独特文化的有效载体。

在当前和未来很长一段时间内，建设特色小镇需要着重处理好以下三层关系：

一是要处理好政府与企业关系。

在特色小镇发展的过程中，政府与市场的关系成为了一个无法回避的焦点。目前我国很多地方做开发区、工业园区等，往往是本地出钱，但是，多数地区财政不足，基础设备跟不上，到头来可能是“竹篮打水一场空”。

特色小镇建设中，要正确界定政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府作为宏观政策的把握者，要分清先做什么、后做什么，清晰各阶段的发展目标和要求，做好相关管理服务工作。比如在规划设计阶段，需要政府部门为主导，为小镇全面调研其资源禀赋、文化传统和区位优势，确定其特色和优势所在。在规划的落实阶段，则应主要依靠市场化的框架来推进，予以优惠的税收、金融政策，推动基础设施和公共服务建设。

二是要处理好产业与资源关系。

在三部委联合下发的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中，坚持突出特色被列在基础原则第一条。《通知》要求，各地从当地经济社会发展实际出发，发展特色产业，传承传统文化，注重生态环境保护，完善市政基础设施和公共服务设施，防止千镇一面。依据特色资源优势和发展潜力，科学确定培育对象，防止一哄而上。

要让外来人“来的了”“留得住”“住得下”

特色产业是一个地区在长期的发展过程中所积淀、成型的一种或几种特有的资源、文化、技术、管理、环境、人才等方面的优势，从而形成的具有本地区特色的具有核心市场竞争力的产业或产业集群。特色产业的理想状态无疑是“产业集群”。特色小镇需要在资源禀赋和特色产业的基础上，实现全产业链的发展，在全国或全球具有自己的话语表达权。

三是要处理好基础服务和保障关系。

特色小镇建设中，在引入市场力量时，政府要把握宏观、提供公共服务，不能缺位。要在小镇现有基础设施基础上，大力实施老旧基础设施整治，加快道路、供电、供气、供排水、绿化、通信等基础设施建设。针对4A级景区标准，做好导示系统、公共区域照明和停车设施建设等工作。要建设智慧小镇，构建普惠安全的信息基础设施，加快推动光纤宽带普及提速工程，确保特色小镇实现免费无线网络全覆盖。

在服务保障方面，针对外来就业人口，在税收、社保、医疗、教育等基本公共服务方面要做出自己的特色来，要让外来高素质人才“来的了”“留得住”“住得下”。还要加快推进小镇社区建设，进一步转变思想观念、价值观念和行为方式，增强特色小镇的凝聚力和归属感。

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特色小镇已成为中国经济发展新常态之下发展模式的有益探索，亦是中国新型城镇化战略实践的主战场之一。在此背景下，方塘智库持续探索小城镇发展新模式，提供特色小镇的发展路径，深度介入中国特色小镇发展进程。