方塘大讲堂丨袁牧：理解新北京规划的关键在于对首都的理解

文丨宋彦成（方塘智库区域战略研究中心研究员）

近日，中共中央、国务院正式批复同意《北京城市总体规划（2016年—2035》，新版北京城市总体规划落实首都“四个中心”的城市战略定位，明确了建设国际一流的和谐宜居之都的发展目标，全面系统地回答了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的重大问题。

其实，北京与我国其他城市最大的不同在于还承担有“首都”功能，北京的发展建设要处理好“都”与“城”“舍”与“得”、疏解与提升以及一核和两翼的关系，并且”有所为、有所不为”，无论是雄安新区的出现，还是通州及其相邻的河北北三县作为北京城市副中心的空间站位，其实都是在回应北京“都”与“城”的关系以及国家首都与大国首都的定位。

因此，我们对话清华同衡规划设计研究院副院长、总规划师袁牧先生，以其对于京津冀区域常年的关注与研究，思辨北京在当下与未来“都”与“城”的关系，以及到底是国家首都还是国际首都的问题。

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北京要做一个什么样的“都”与“城”？

方塘智库：在您看来，这次由中共中央、国务院批复的北京市新的总规，创新点在哪里？

袁牧：我认为最大的亮点是三规合一，总体来看，新的总规是整体地对过去规划思路归纳的一个结果。从文本格式上，包括内容、语法以及一系列论述的方式和以往规划都有很大的差异，我不知道算不算亮点，但至少是差异。

方塘智库：怎么理解“都”和“城”？

袁牧：总规的出来其实回应的是北京到底是要做一个什么样的城市？这其实就关乎到“都”和“城”的关系，过去的北京，都就是城，城就是都，我们一直理解北京就是首都，首都就是北京。

但是，今天要两个分开来看，首先要搞清楚为什么要分开来看？其前提在于这个“都”不是过去意义上的“都”，过去意义上的“都”就是作为一个行政国家的首都，未来北京再作为一个首都的话，首先要考量我们所处的这个时代国家在做的一系列事情，包括三个大的国家战略，最终目标是希望中国能够超越过去我们理解的一个单独的国家概念，是希望能够在国际上有足够地位、足够话语权，对世界有影响力、支配力，至少在区域的范畴下能够影响世界的国家。

所以，现在提出来一个叫大国之都，什么叫大国？大国必须是放在世界上来看的一个概念，不是国家体量有多大就叫大国，过去俄罗斯是大国，现在俄罗斯对国际政治、国际经济的影响在减弱，而同时中国是不断增强，在这个增强的过程中，国家首都起到的作用就要超越过去的国家首都，是一个扩大影响的过程，是一个大国的过程。

所以这么理解的话，回到什么叫“都”的问题。过去我们理解首都在北京，现在的理解是北京在首都。现在的“都”并非只有北京市一个行政单位，这个都包括北京、雄安新区，甚至于将来包括其他的行政区。如此，北京就变成“都”里的一个行政单位。那么，这样来理解“都”和“城”的关系，北京其实是在一个大的“都”的发展构想之下的北京。

方塘智库：现在突出“城”的话，其实是放在京津冀城市群的语境中来理解的，那么北京是北京市的“城”还是京津冀城市群当中的“城”？

袁牧：这也是其中一个问题，就是说北京就管北京呢，还是管着京津冀呢？还是说在京津冀起到什么作用？比如通州区域，事实上在今天不是一个单纯的行政范围，只是在通州空间范围内发展，还包括河北省靠近通州的一系列的空间，必须要结合在一起，体现一个更大规模的副中心的概念，这其实已经将河北纳入进来。

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北京的“舍”与“得”之道

方塘智库：前面我们谈宏观层面的问题，从中观或微观层面而言，目前总规中强调的“舍”与“得”，为什么又有减量，又有增量，怎么来理解？

袁牧：其实，最先的提法是疏解非首都功能，后面改称为疏解非首都核心功能。过去，北京就是首都，首都就是北京，北京所有的功能就是首都功能，资源都汇集在首都。现在谈疏解非首都核心功能，还是回到一个什么样的首都，到底是一个国家首都，还是并非一个单纯的国家概念，而是一个区域性的首都或大国首都？

我们目前首都有很多功能是完备的，但是从空间上又很拥挤，所以才提出把一部分空间腾出来，腾笼换鸟，过去的“鸟”只是符合国家首都的概念，而新进来的“鸟”是符合国际首都的概念，然后才把一部分功能疏解出去。所以，全部的问题都要回归到如何来理解首都。

方塘智库：这就像北京今年某一时期的“封墙堵洞”，当时其实很多人不理解，但是从大国首都的定位来看，将部分功能疏解出去，比如将人口密集型的商贸产业疏解到河北。

袁牧：这里面就存在很多误解，首先是怎么理解京津冀，怎么理解国家对于首都的重新定位，其后才是北京作为首都的一部分。

方塘智库：新的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》提出要严控城市规模，那么，在您看来，是哪些方面的原因使得严控城市规模成为必然？

袁牧：从50年代以来北京市任何一版的总规都在提控制人口规模，但是没有任何一版控制住，而且在规划出来没多少年就突破了。北京作为一个首都，其人口规模完全取决于国家的政治和政治经济制度，这种制度必然会产生人口集聚，并且不以任何的行政手段或行政规划为转移。

方塘智库：那么，雄安新区的出现和京西北张家口奥运效应的显现，是否会带来北京城市规模的控制？

袁牧：雄安新区是京津冀协同发展整体大构想中有效的部分，对于北京来说，北京整体面临的是在于大国首都的空间不足。首先需要拓展空间；其次寻找可疏散的空间，有些东西放在核心，有些东西放在外围；最后，必须产生一种在大的空间下的机制，即对于未来京津冀大空间范围之内对于空间协同和空间使用上的一种范式。

那么，雄安在大空间整体里承担一部分功能，包括一定将非首都核心功能放在这里，比如说从国家层面的教育、医疗以及一些事业单位等等。但是这并非简单搬迁，而是再提升之后的搬迁。比如清华北大，一定是对已有的科研，或转化为生产力的内容，经过不断地提升，让它能够国际化，能够在一个新的空间产生足够强大的带动经济的作用，才能搬迁。

作为大首都的一部分，雄安新区并非游离于另外一个空间，未来雄安新区、北京市、通州和廊坊的北三县、天津的一部分以及河北的一部分将形成一个大的空间整体，在这个空间整体之内来承担首都功能。

至于通州是把北京市相当大的一部分存在于首都空间里的功能转移过去，目标还是在于成为国际化都会城市的可能。

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张家口最主要的就是保障生态

方塘智库：那么，对于京西北，比如张家口在其中的角色如何？

袁牧：与张家口没有关系，京西北就是一个大的生态屏障，对于大首都、大城市圈来说，它最大的功能就是生态，那一区域不会得到太强大的产业和人口的聚集。主要目的就是保障生态，它的生态对于华北平原太重要了，不可能去做大量的破坏生态的事情。

方塘智库：那么像京津产业转移的话，往西北方向是否有可能？

袁牧：都不可能往西北，而且将来河北的产业是做总量。

方塘智库：新的总规中提出京张文化体育旅游带对于带动张家口发展的意义何在？

袁牧：旅游不是大产业，旅游对穷困的地方可以作为基础产业，张家口最主要的就是保障生态。

方塘智库：新总规提出全力支持央属高校、医院向雄安新区疏解。支持市属学校、医院到雄安新区合作办学、办医联体。支持部分在京行政事业单位、总部企业、金融机构、科研院所等向雄安新区有序转移。在雄安新区合作建设中关村科技园区。那么，怎么理解雄安和北京的关系？

袁牧：雄安新区永远不能和北京去抗衡，雄安新区目前就是在捡漏，真正对国计民生产生重要价值的东西也不会去雄安。

方塘智库：所以到最后还是回到了北京到底是一个国家首都还是一个国际的首都的问题。

袁牧：没错，到底是单纯作为国家首都，还是一个开放的大区域首都或大国首都。

这是两个概念，在这两个概念之下的北京其实在遭遇不同的规划，北京的规划必须是要超越北京。

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