仇保兴：改造城市老旧小区，设计应先行

  导  读  

8月27日，2019（第十四届）城市发展与规划大会在郑州举行，国务院参事、住房和城乡建设部原副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴在会上就“如何让最需要改造的老旧小区“冒出来”、旧小区综合改造必备（优选）选项、旧小区综合改造拓展选项？”等问题发表观点。

他强调，老旧小区改造是今年国务院下达的一项新的任务，总体规模也很大，第一期即达到四万亿，每一个项目验收以后都能够获得中央财政补贴。然而目前在先行的城市老旧小区改造试点中发现了不少问题，针对这些问题，以倡导“整体设计先行”为主，仇保兴提出了针对当前出现的老旧小区改造问题的详细解决办法。

以下内容根据现场速记整理，已经专家本人审阅

国务院参事、住房和城乡建设部原副部长、

中国城市科学研究会理事长仇保兴

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今天我们大家一起讨论的题目是“改造城市老旧小区，整体设计应该先行”。

一、目前城市老旧小区改造

存在的几类问题

众所周知，“老旧小区改造”是今年国务院下达的新的一项任务，第一期总投资规模就达到了四万亿。对通过改造验收的“旧改”每一户，中央财政将至少给予两万元的补贴。

然而在当前的老旧小区改造试点工作中，存在着一些问题。

第一、	重单项改造，缺整体设计。

集中表现在大多数城市已改造的老旧小区改造过程零乱，只重视单项改造，却忽略了小区的整体设计。

例如这个月给某旧小区加装屋顶，下个月又说要进行门窗改造，再过一段时间再进行地下管道修理，城市各个专业部门针对老旧小区改造各自出改造方案又不能综合设计和同步改造。甚至针对不同的改造项目给出了好几个独立的方案，结果使居住在旧区的老百姓无所适从。这其中缺了一个什么？缺了一个在改造之前的整体设计方案。

第二、	重长官意志，缺百姓参与。

北京海淀区有些小区居住的建筑学工程院院士，但是连自家小区要怎么改却毫不知情，因为没人通知他们参与家园改造。改造方案被有关部门直接“定了”。有的专业部门常常在小区改造中采用“一刀切”的方式，他们也不管这些建筑什么时代建的，是不是需要整体改造？整个改造过程不是以人民的需求为中心，更多的感觉是以完成上级任务为中心，改造方案制度缺失老百姓“点菜”的关键步骤。

第三，	重部门延伸，缺公共中心。

有的部门在小区改造中表现的很积极，纷纷表态要将“服务”延伸到居民区中。例如，有的相关单位要求在每一个小区中给他们房子用来设立心理咨询中心，还有的说要设立其它中心等等……其实当地居民就缺一个综合性的公共服务中心，应该将多个部门设立的服务机构整合到“公共服务中心”里头，老百姓不出小区就能享受到综合性服务。

第四、	重政府包干，缺企业加盟。

有点老旧小区每个平方米的改造费用达到了三四千元。比如说有的小区需要加电梯，有的加太阳能的屋顶，其实这些都是可以邀请企业参与进来，可由企业租借这些设备，不需要大量的财政投资。企业在小区加装太阳能装置之后，小区的居民也可以得到分成，这就是一种完全的PPP模式、合同能源管理的模式。倘若这些都让政府包干了，那财政负担无疑加重了，中央财政分配下来的钱也就起不到什么作用了。

第五、	重“穿靴戴帽”，缺基本需求。

老旧小区改造对于我们老百姓而言是要解决一个老龄化、入托难等现实的问题，解决上楼难、停车难、就近入学难、受医难等，或解决房屋结构的安全问题。这些问题是民众的基本需求，如果光注重穿靴戴帽那就是典型的形式主义。

第六、	重硬件改造，缺软件管理。

我们都知道社区优化的要诀是“三分建设七分管理”。管理的重要性不言而喻，如果把“七分管理”丢掉了，没有良好的物业管理企业，改造过的硬件过一段时间就会失效。

围绕这些出现的问题应该怎么去解决？

二、如何让最需要改造的

老旧小区“冒出来”

我认为可从以下三个问题为导向进行解决，即：

第一，如何让最需要改造的小区“冒出来”？第二，旧小区综合改造需要确定哪些属于必备的改造项目？第三，旧小区改造应该有由老百姓“点菜”的拓展改造选项。这些拓展改造选项可能成本会比较昂贵，但是一般都是中高收入阶层老百姓切身利益相关的改造项目。

如何让最需要改造的小区它自己能够“冒出来”，倘若能让小区居民自发的提出“我要改造”，这事情就好办了。而且最好是能有一批这样的老旧小区居民竞争着向政府申请改造，但是这一批中政府应该支持哪些小区优先安排改造呢？首先则需要推行城市“最佳小区”和“最差居住小区”的评选活动，而且还可将居住在“最差小区”的居民邀请到“最佳小区”去参观体验，就可激发出他们改造老旧小区的积极性和参与性。如果我们的城市能评选出一批今年的“最差小区”，那么政府部门就能够准确把握老百姓的实际需求从而制定改造方案，等于说这件事情就成功了一半。这么一种“自发”的模式已经有很多城市都做过并且在持续改进之中。

其次、可以利用先进的网络技术，评选出“最差小区”。例如使用新的APP等工具，利用小区宜居性评价软件，分析一些小区根据多条件维度评选出最差的小区。最差的小区往往是这个城市房价最低的，市场价格是无情但又是敏锐的。这样的老旧小区一旦通过系统改造以后，就可以让百姓资产升值许多。实践证明，仅是加装电梯后，住宅的价格就可以上升15%到20%。这些软件市面上很多，但是有些软件的指标是值得推敲的，在使用之前应该与市场实际状况和住房价格分布进行校验。

然后，在以上的工作基础上我们可以再组织专家现场考评。特别是对最差居住小区，通过专家的眼光跟群众的需求进行点对点的检查结合。一个具体的老旧小区评选流程也就创建出来了，并且有了这样一个流程也将使老旧小区改造更加规范有效率。

最后，通过政府和社会组织相结合，动员组织“最差小区”居民到“最佳小区”参观学习，激发他们对改造的积极性和参与性。通过对比，了解其它旧区改造后的居住情况、市场价格的变化，提升居民主动改造的欲望，在向最佳小区看齐的过程中，老百姓也会逐渐增强改造的积极性。

为了解决以上这些问题，中国城市科学研究会花了三年时间编了一本城市旧居住区综合改造技术标准。这个标准已经出版了，大家可以在城市科学研究会网站上免费下载，同时建工出版社也有正式出版的版本。

三、旧小区综合改造

优选（必备）的项目

优选项目之一：建筑性能监测。

因为许多老旧小区建筑是上世纪80年代盖的，到现在已经有不少开发商已经注销了，找不到负责人，有的建筑公司现在也失踪了。规划、建设、开发监理都找不到责任人。而且在当时，有些住宅是政府包办、企业包建的，从现在来看当时更多的是注重数量而缺乏寿命质量概念。除此之外，由于管理不严，许多老旧小区居民未经批准，擅自在住宅中挖墙开窗，破坏了建筑的承重结构，造成了安全隐患。像这些小区现在都需要重新对其进行建筑结构和整体性能的监测，凡是经检测属于危楼的都应该拆除重建，或进行加固改造。

优选项目之二：外墙的保温。

选用外墙保温材料需要因地制宜，例如北方地区住宅采用的较厚的防火保温板并不适用于南方地区。根据建筑节能标准，我国共有五个气候区，都应因地制宜选用合适的保温模式。对于北方地区的老旧小区而言，原来用的聚酯泡沫外墙保温板存在着消防安全隐患，有的甚至完全老化，一到雨天就直接泡水失去保温效能，这些都是急需进行更换改造的。而冬暖夏热地区只需在住宅外墙绿化或朝西南面种上乔木，以及给商户安装外遮阳就可显著提升节能保温效果。

优选项目之三：可再生能源与建筑一体化。

在屋顶上面加盖一个“太阳能博士帽”，就能在政府不需要出钱的情况下实现既有隔热层又能发电的功效。按照一个40万人口中小城市的实践，十分之一的建筑由当地的建委来统筹屋顶统一安排安装太阳能电板，借助这种模式就可以产生10兆瓦的发电能力，节能减排效果明显的同时小区居民们也能从中获得10%的利润，且不需要政府投资还可以兼顾住宅外表的美观，提升隔热效能。

优选项目之四：管网改造提升与雨水收集。

老旧小区以往埋设的管网的种类、材质和具体位置往往未入档案，这些管网有没有堵塞和漏水漏气都不清楚也很难知道。应该借助“老旧小区改造”的机会对地下管网进行重新普查梳理和改造，并将其全新编入管网电子档案，这对小区的安全和可持续发展将是一个永久性的保障，也是节能减排的重要环节。结合海绵社区和中水回用对排水管网进行重新梳理后，小区雨水的收集和再利用将会有大幅提升。

优选项目之五：适老改造和加装电梯。

加装电梯的资金由群众分担为主，然后对底层住户应给予适当补偿，补偿底层居民的方式可以多种多样，但一定要公平合理，一视同仁。另外电梯的驱动电机应该安装在电梯顶部，这样就不用挖深坑，以免影响到管网的布局和防涝。针对不同的住宅楼，我们已经有了成熟的多样化方案。

优选项目之六：

北方地区住宅供热计量改造。

供热计量改造可以节约30%以上的供热能源，属于节能改造成效最大的单项措施。我们每次离开家里都会把电灯关掉，但是却不会把供暖关掉，而后者浪费的能耗实际上要比照明耗能高出10倍以上。一旦借助老旧小区改造推进供热计量改造就可有力推进城市绿色低碳发展，而且也可为百姓节省供热费用开支。

优选项目之七：立体停车场或地下停车场。

城市老旧小区一般都缺乏停车位，其结果不仅造成小区停车难影响到居民购车积极性，而且还由于乱停车而严重堵塞了消防通道造成安全隐患。通过小区改造设立地下或立体停车场必须要经过详细的城市设计、多方案比较并征求市民意见，规划管理部门可以通过奖励容积率的方式对小区改造承包商进行鼓励，因为确实是充分利用了地下空间。关于地下停车场设计和建造技术，已经有很多成熟的方案了。各种各样的停车解决方案，小型的、分散的、电动手动结合的等都较为齐全，至于为何没有推广普及，关键还是缺少整体的城市设计和明确的优惠政策来支持。

优选项目之八：垃圾分类与厨余垃圾处理。

城市垃圾分类最困难的就是厨余垃圾处理。在厨余垃圾处理这方面，我们的邻国日本远远走在前面，图上是日本的家庭里面普遍存在家庭厨余处理机，厨余垃圾往这里面一放，24小时后就能变成栽花的肥料。还有一个更简便的方式是由物业公司每天统一收集厨余垃圾后按1:1的配比掺入当地的泥土后分装进黑色的塑料袋中，封闭后任其发酵，一个月后就可变成无臭的花肥用于社区绿化施肥。在解决好厨余垃圾的基础上实行严格的回收垃圾分类，可利用有价票券来激励民众主动回收可循环的材料。

四、老旧小区改造拓展（备选项目）

此类项目指的是有条件，而且社区百姓愿意的情况下，基本上是由民众“点菜”的项目，虽然此类项目为“锦上添花”，但也能够解决民众所需要解决的实际问题，而且能够带动相关领域的消费和投资。

拓展项目之一：社区绿化和立体绿化。

小区的立体绿化，可以减少热岛效应达到6摄氏度以上。为什么我们在老旧小区推荐种植的都是落叶乔木呢？因为落叶乔木能够起到“冬暖夏凉”的节能降尘效果。冬天乔木落叶让阳光射进楼宇商户，夏天枝繁叶茂的高大乔木有遮阳降温的作用，社区绿化将能部分解决城市日益严重的热岛效应和住宅向阳面“西晒”的问题。

拓展项目之二：增加社区对外通道。

老旧小区改造要深耕实际难题，通过遥感和城市设计技术，为小区多设置几个通行的通道，疏通小区的机动车通道网络、自行车网络，社区毛细管都应该一一打通。城市老旧小区的“毛细血管”打通之后就可以实现小区居民300米内到达服务中心，500米可以到达公园的便民效果。这些便利化的通行网络都实现后，还可以使小区居民步行300米即可以到达避灾场所，这样不仅有利于群众出行，还有利于避灾防灾。

拓展项目之三：海绵社区整体设计改造。

通过老旧小区住宅和建筑物屋顶绿化、设置雨水收集桶和下沉绿地、透水路面、停车场渗水等方式整体改造老旧小区，采取这样一些简单低廉的改造方式能够使城市老旧小区增强排水弹性，既可有效削减洪涝暴雨的威胁，又能通过雨水收集达到建设节水型社区之目的。

拓展项目之四：建筑外遮阳改造。

住宅外遮阳改造节能效果十分明显，我们通过北京地区的实地试验，在盛夏季节，仅靠常用的内遮阳，就相当于一盏400瓦的电炉放在室内，等于这么多的热量直接进入屋内，就必须用更多的空调消耗电量才能进行抵消。但如果利用简单廉价的外遮阳，就可削减近90%的入户阳光能。而如果是仅利用相对昂贵的Low-E玻璃窗户，则只能削减50%的夏季阳光能，但这又挡住了相应的冬季阳光能量。而且外遮阳装置的特殊设计还可以提升防盗安全。

拓展项目之五：

市民中心与放管服中心合在一起。

市民中心可以多品种而且是动态的，可把托幼、养老甚至保健医疗都组合在市民中心以内。上海市先行经验表明，现在把所有为老百姓服务的项目都放在社区中心（包括政府的办事大厅也落到社区），百姓在任何一个社区市民中心可以办理全市范围的便民事项，也就是说百姓的生老病死、就业创业等都可以不出小区大门就可方便办理。

拓展项目之六：楼宇间增加容积率。

通过精心设计比较，老旧小区楼宇间可以增加一些容积率，因为过去这些老旧楼宇的空间利用率是比较低的。利用这些空间我们可以在进行美化社区的同时还增加建筑容积率和服务功能。

拓展项目之七：美化社区。

社区美化项目种类繁多，一般都要依据投入和产出功效来事先安排“菜单”，以利于民众参与“点菜”。

首先要树立“我的外墙就是大众的脸面，属于公共产品”的新理念。利用老旧小区改造彻底拆除“保笼”，以红外线防盗装置来取代。有的地方在改造过程中编制了生动的宣传手册，使社区民众了解到“保笼”是“高空垃圾箱、小偷脚手架”，理应拆除。其次要对住宅在精心色彩设计的外观下进行粉刷，这方面的工作需要专家与民众充分互动参与。

再次，对老旧小区内部的公共服务设施，如小超市、便民理发、修理、幼托等服务机构进行品质提升，在不增加居民负担的前提下，提升服务质量和品种，形成社区活力。

最后，对小区公园绿化小径、健身设施、休息的椅子等都要进行设计整修，方便老年人和儿童使用。

拓展项目之八：

基于节能减排绿色物业管理和智慧社区。

老旧小区改造更重要的是一定要建立节能减排的绿色物业管理，没有好的物业管理，小区硬件改造得再好，过一段时间也会变成脏乱差。俗话说“三分建，七分管”。优良的社区物业管理必须调动专业物管公司、业主和开发商、旧区改造参与的企业等各方的积极因素。

五、小结

第一、城市老旧社区的综合改造设计一定要先行，设计结果应结合实际形象直观易懂，便于社区百姓参与。作为老旧小区设计师应熟练利用现有的各种各样的绘图软件，把小区改造后的城市形象清楚展示，让设计图纸清晰直观，一张蓝图绘到底。第二、编制好“菜单式”老旧小区整体改造目录包括价格清单，方便居民“点菜”，让老百姓了解并积极参与小区设计改造与管理。第三、集中力量攻克难点。比如说旧住宅加装电梯的难点。可以将其与立体停车、地下停车和加装电梯组合在一起解决，对用不上电梯的底层居民进行停车位或现金的补偿即是一个较好的矛盾解决方法。第四、改造和物业管理模式需创新。一定要引进企业PPP模式，电梯可以向电梯公司来租赁，还有引进屋顶太阳能，类似这种PPP模式都可以在缓解财政压力的前提下给老百姓带来实质性的利益。第五、政府节能减排补贴，大维修基金等应该形成合力。除了中央财政专项补贴每户2万元之外，各省市也相应出台了补贴标准，有的是专门对加装电梯或住宅保温改造进行补贴。这些各种繁多的补贴都应在地方统筹的前提下，结合大维修基金统一安排，以发挥最大的效用。第六、新4万亿投资领域意味着绿色建筑发展有大作为。

老旧小区改造在我国各地的全面铺开，意味着城市居住质量将有较大的提升和绿色建筑发展将大有作为，由此可以催生很多新产业，这不仅能解决当前社会经济发展中的一些难题、促进绿色节能低碳社会的建立，更重要的是能够“以人民为中心”来提升城市的居住质量和投资环境。

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