邹至庄：从理论研究到社会变革
文/邹至庄（经济学家）；译/余江
一.从学术性的知识到应用于实际问题的解决
某些一流的学院派经济学家并不知道应该用哪些方面的经济学知识以提供合适的政策建议。当他们离开象牙塔，去政府承担顾问工作的时候，许多人就体会到了这一点。例如，研究宏观领域的经济学家如果没有实际操作经验，就很难对美联储的货币政策提供有益的建议。那些在华盛顿有一定资历的学者都可以证明，他们是通过实践学会如何提供政策建议的。一般来说，宏观经济学家并不天然具备提供合适的政策建议的能力，正如研究微观领域的经济学家们不能随便担任大公司的CEO一样。
经济学是探讨经济现象的一门科学，它既用来解释、也用来预测特定的经济现象，这方面的研究被称为实证经济学。另一方面还有所谓规范经济学，它涉及到判断结果好坏的课题。如果经济学的分析能告诉我们，通过某种方式配置既定的资源，所得到的一定组合的产出比通过另一种方式配置资源时更多，那么这种分析就能发挥改进经济绩效的作用。规范经济学就是为这个目的服务的。但从这里描述的经济学的性质来看，我们不能保证职业经济学家必然拥有给政府政策提供良好建议的能力。通过扎实的经济学训练，一个人可以熟悉经济运转的道理。然而要想提供良好的可以实际操作的建议，这只是必要而非充分条件，还需要补充其他方面的素质。
那么，还有哪些素质需要用到呢？首先，面对实际的经济问题，我们要有能力判断应该利用哪方面的理论知识。学过许多医学知识的大夫在遇到病人的时候如果未能正确地判断出病因，治疗就可能会出差错。知道某种药方能治好某种疾病是一回事，弄清楚病人罹患的到底是哪种疾病则是另外一回事。
这方面可以看看两个例子。第一个是，许多人认为在1997~1999年的亚洲金融危机期间，国际货币基金组织的经济学家就未能正确判断某些国家的病因。那些国家面临的实际问题是缺乏流动性，但他们提出的建议却是控制政府开支，可谓南辕北辙。第二个例子是，在为发展中国家制定政策的时候，美国政府的一位著名经济学家建议增加中小学的数量，提高人力资本投资。但他后来承认，在这些经济急待发展的国家里，虽然按照他的建议设立了大量的中小学，却没有足够多的合格教师。
我自己也有过这方面的经历，在面对实际问题的时候，一开始不知道应该采用何种经济学分析工具，直到更有经验的人给了我提醒。1966年我第一次去台湾，当时我已经是在主要期刊上有论文发表的学院派经济学家，是长青藤联盟大学的终身教授。我很幸运地作为年轻人加入了一个经济学家团队，带头人是刘大中和蒋硕杰，他们被认为是蒋介石政府的重要智囊。1967年，蒋介石亲自任命我们担任他的经济顾问。但在最初遇到实际问题的时候，我发现自己难以判断应该采用什么样的分析工具。在纯经济研究中其实也有类似的情况，研究者需要判断用何种工具来解决待研究的课题。通过那段时间在台湾的实际操作经历，我才学会了如何用学术知识去解决实际问题。
二.从选择合适的理论知识到提出合适的政策建议
我们现在假定，经济学家们知道对现有的问题适用什么样的理论，但这并不意味着会自动带来正确的政策建议。正如我在上文指出的那样，弄清楚问题是解决方案的必要但非充分条件。知道经济体制的某个部分不能正确运转，不等于就明白该如何修复。
20世纪80年代，我曾经担任中国国家体改委的顾问、或者说海外成员，这段经历就是个很好的例子。体改委的日常工作由副主任安志文负责，主任则由中国的总理兼任，可见该机构的重要性。
当时的一项重要议题是价格改革。1978年以来，中国启动了面向市场经济的改革，最开始的重大突破是在农业领域。公社体制下的集体耕作由家庭农业取代，当然名义上没有正式采用私人经济的称呼。新体制被称为家庭承包制，每个农民家庭都能得到一片土地，在上交了固定数量的产品（相当于固定租金）之后，剩余的部分由农民自己支配。从经济学基础课里我们可以知道，固定的租金不会影响边际成本等于边际收入所决定的最优产出水平。由于农业生产主要是自给自足性质的，因此生产资料的价格往往不会进入最优产量的计算。中国经济改革的下一步是提高国有企业的效率，首先是给它们投入产出方面的决策自主权。国有企业需要购买生产资料，通过销售产品来获得收入，因此，放松价格控制对于改善国有企业对资源的有效利用具有决定性的意义。在讨论价格改革时，一个主要议题是员工的住房租金价格过低，每月只有4~5元。
在这方面，我们知道问题何在，就是某些要素的价格低于市场供求所决定的均衡水平。在价格水平不是由市场力量来决定的情况下，资源配置就可能不理想。过低的价格会导致资源使用的浪费，过高的价格则会导致资源使用不足。问题的由来我们弄清楚了，但我们还需要知道如何给以解决。
体改委拿出了一个出色的解决方案，就是双轨制，在几个重要市场上实施。在住房领域，现有的租户可以继续住下去，并支付低廉的租金。提高他们支付的租金水平可能引起动荡，因为剥夺某些群体长期享有的权利总是很困难的。美国的农民多年以来也是这样享受着联邦政府的津贴。不过在此期间，中国政府放开了商品房市场的建设和销售，其销售和出租价格按照市场供需设定。有能力购买商品房的人可以改善自己的居住条件。这套解决住房问题的方案可以说是符合“帕累托改进”的，因为没有人的利益受到损害，某些人还能住进更好更豪华的商品房，生活质量有所提高。
第二个例子是国有企业的原材料价格改革。政府继续以低价格给企业供应原材料，但数量有限，超出配额的部分则在市场上供应，按照更高的市场价格出售。由于国有企业的边际产量是根据较高的市场价格决定的，这种安排能够实现最优的产出规模。或者换个角度来看，以低价格给国有企业供应数量有限的原材料，相当于给它们划拨固定数额的补贴，并不会影响它们的最优决策。
第三个例子是，外汇是按照固定汇率供应的（当时的人民币价值有所高估，与2007年的情况不同），数量却有配额限制。与此同时，上海建立了交易中心，进出口厂家可以按照市场价买卖外汇，美元的价格比政府定价更高，但可以解决许多无法从政府那里购买外汇的人的需要。总的来说，双轨制对于改善中国转轨期间的资源配置发挥了积极的作用。
有的读者可能以为，上述政策都是基于非常简单的思想，任何研究实际问题的经学家都应该能够想到。很多杰出的思想看上去都很简单朴实，但需要有人指出来，并证明其正确。我们可以比较一下前苏联和东欧国家采用“休克疗法”的经历，它们在一夜之间取消了价格管制，在一年之内把大量国有企业私有化。这样的政策导致了工业生产的崩溃，国有企业被匆忙地卖给那些机会主义投资人，他们并不懂企业的经营，只是希望以低买高卖的投机谋取暴利。这些采纳休克疗法的国家借鉴了某些知名的美国经济学家的建议，他们很清楚市场经济的优点，但结果表明，掌握了经济学的知识并不保证在经济政策建议上拥有良好的感觉。
三.发表政策建议的要点
在上文中我指出，提供经济政策建议的良好感觉和正确判断不是所有职业经济学家都必然拥有的。本节的内容是，当你有了良好的感觉之后，在发表建议时还有哪些需要注意的要点。
首先是政策的可行性。我们不能提出那些在政治上或其他方面无法实现的建议。经济学家们经常会过分迷恋于他们理想中的模式，即使这样的理想毫无实现的希望，他们也禁不住要对别人鼓吹。但在政府官员面前这样卖弄，有可能失去对方的信任，在未来提出可行的建议时也会因此受到牵连，更难被人接受。
其次是选择与能自己合作的合适的政府官员。经济顾问对于选择什么样的官员与自己合作应该有良好的判断。如果某个顾问知道，重要的政府官员都不能理解或接受他的观点，那就没有必要提建议。由于掌握权力的人不接受，好的建议被搁置下来，这种事情是时有可能发生的，我们对此无能为力，因为对错误的人强行宣传正确的主张可能起到适得其反的效果。哪些人是能够合作的合适的政府官员呢？我是指那些能够理解政策建议，并有足够的领导力，能把好的建议提升到政策高度的人。我遇到过的很多高层领导人都没有足够的推动力，能够把好的建议纳入政府的政策。
第三，经济顾问找到了足够明智的政府官员之后，还需要寻求良好的时机。如果提建议的时机不对，也不能达到理想的效果。
第四，我们应该保持心态的开放，承认自己也可能犯错。我本人和中国体改委官员的合作就给了我很多经济学应用领域的启发。体改委的官员们不止一次地纠正我的错误，教给我所不知道的经济知识。我们相互都从对方那里得到了很多收获。在寻求良好的经济政策时，进行互动的交流讨论是个很好的方法。
这里我想详细介绍一下自己为台湾和大陆政府提供咨询时参与的互动交流过程。20世纪70年代的台湾有所谓“五人决策小组”，包括“中央银行行长”、“经济事务部长”、“财政部长”、“会计和预算部长”以及“行政院秘书”，他们是台湾当时制定和执行主要经济政策的关键人士。我们这些海外顾问在暑期开展咨询工作的时候，围坐在一个椭圆形桌子旁，他们五人和我们五人对面而坐，在整整一周的时间里，每天早上9点到12点都进行会谈。每个部长都会带来他面临的主要经济问题，我们则一边听，一边评论和提问。第一个星期之后，我们回到办公室去思考这些问题的解决方案，这就是用理论来解决特定的实际问题的案例。我们这些顾问会三两个进行讨论，或者通过全体会议来交流意见。在大约6到8个星期之后，顾问小组与决策小组的人再次会面，由我们发表自己的建议，决策小组的五个人进行评论和提问题。最后我们要撰写建议报告，报告将在报纸上公开发表，成为对于经济政策有重要影响的文件。
和大陆体改委的官员们合作的时候，我们也有类似的会议，层次甚至更高，强度更频繁。每次我们会有4到5天的会谈，从早上9点一直到下午5点。我还力图把当初在台湾的咨询小组的几个人邀请进来，他们都倾向于市场经济，不赞成大陆在80年代早期实施的计划经济。80年代的时候，刘大中已经过世，蒋硕杰还担任着台湾的高层经济顾问，不便参与大陆事务。但我还是成功地邀请他于1989年3月与体改委的官员在香港举行了会谈，参加人包括副主任安志文和中央银行的副行长刘鸿儒。
中国当时最急迫的经济问题是控制通货膨胀。我们的主张，也是蒋硕杰20世纪50年代在台湾成功推行的办法，乃是提高利率，保证银行存款有正收益。体改委接受了我们的建议，结果正像我们坚信的那样发挥了良好的效果。对于这段时期的通货膨胀的经济分析不在本文的讨论范围内，有兴趣的读者可以参考其他的研究文献（邹至庄和Shen，2006）。在我们当时和体改委官员的所有会谈中，讨论都完全自由，不受任何意识形态的限制。80年代时就有一位经济官员告诉我，中国愿意借鉴资本主义经济中一切有用的经济工具。总之，通过与台湾和大陆的经济官员的开放的互动交流，我收获了很多解决现实问题所必需的实用知识和宽阔视野。
四.利用动态最优化分析框架为政策建议服务
动态最优化是我在1969到1979年期间的主要研究领域。60年代末期在IBM公司工作的时候，我的主要研究兴趣从经济计量理论和模型转向动态经济分析，包括经济模型的动态特征的研究以及如何用于宏观经济政策分析。我最开始是采用拉格朗日乘数法来求解动态最优化问题（邹至庄，1970），后来又同时采用拉格朗日法和贝尔曼的最优程序法来求解最优控制问题（邹至庄，1975）。我非常认真地考虑，把最优控制或动态最优化和宏观经济模型结合起来，为宏观经济政策的制定找到实现最优控制的规则。
我现在认识到，最优控制法与动态计量模型的结合虽然很有用，但要想提供正确的政策建议，仍需修正和补充。20世纪70年代后期，卢卡斯批评说（Robert Lucas，1976），利用最优控制作为经济政策建议的基础是不合适的，由于经济活动的参与人会对政府的控制做出反应，所以计量模型中的参数将发生变化。许多经济学家接受了卢卡斯的观点，但仍有人（Chris Sims，1980；Ray Fair，1986；还有我自己）认为，卢卡斯的批评虽然在理论上不错，但在实际上的应用有限，因为经济活动的参与人并不像他所设想的那么有理性。为什么那么多经济学家当时都被卢卡斯说服了呢？我的解释是，在70年代中期，经济计量学家们普遍没能创建足够好的、能有效预测未来的模型。通过海量的数据挖掘来创建质量不高的大型计量模型不是太难的事情，这也是我们极力反对的做法（Ray Fair，1986；邹至庄，1967）。由于大多数计量模型的结果令人失望，业界轻易接受了卢卡斯的批评。尽管如此，今天的学术界还是普遍认为，最优控制法对于最优经济政策的制定依然是适用的（如Woodford，2004）。
既然有可能找到制定宏观政策的最优反馈规则，那我们是否可以建立一个合适的模型，从中推导出最优控制规则（由于存在多重目标函数和参数的不确定性，这些规则不是单一的），来推荐给政府官员？
在这样做的时候我们需要认真考虑到如下几点。
我在20世纪70年代考虑政策建议的时候，认为它应该包含两个步骤：首先是通过经济计量模型发现最优政策规则；其次是对决策者推销。但这是比较天真的，未必是最佳的办法。
如果我们打算帮助政府官员制定出他们心目中最好的决策，那在选取目标函数的时候，就不该用我们自己的标准，而是引入他们的目标函数。然而要做到这一点仍然有困难，因为官员们的专业知识不足，可能不相信我们的建议符合他们的目标。
与此相关的一点是，我们需要必要的技巧，用直接和朴实的语言来解释从动态最优化的数学推导中得到的结果。这个任务并不容易，不过某些经济学家却非常善于把研究成果向那些没有专业理论背景的聪明人传达。
另外一点是在不那么专业的领域也能做到成功交流，让决策者对自己有更强的信任。到了需要传递动态最优化得到的技术化的分析成果的时候，如果你和官员们的关系较为友好，他们就更容易被说服。
一个较好的办法是准备一系列良好的政策建议，而不是只保留某一项最优政策。你可以找到若干可行的、比现有政策更好的方案，把这些建议都烂熟于胸，试图让决策者能对其中的某一项产生兴趣。汽车销售商采取的策略就是如此，他先准备一系列的车型，只要卖出其中的一款，任务就完成了。顾问如果能让官员采纳某一项政策，也可以算达到目的。就像汽车销售商一样，你可以多准备几项政策建议，看看顾客到底会对哪一项表示满意。
经济学家可以把这两种办法结合起来，先总结出良好的政策建议的组合，然后用高明的沟通技巧给顾客进行解释。一个更好的办法是，你可以保持开放的状态，让官员们来影响你，告诉你除了你提出的政策组合以外还有其他哪些选择。就像我在台湾和大陆所经历的那样，学者可以和官员联合起来，互相学习，共同寻找最优的政策。因此，动态最优控制规则不过是你用来解决政策问题所需要的工具之一，你还应该从官员们那里吸取有益的观点。只有通过合作和交流，才能制定出良好的政策。
五.政策的执行
从中国的经验中我们看到，即使政府已经采纳了某项政策，但由于相关人士没有贯彻落实，政策并未发挥实际作用。最近以来的一个例子是，十一五规划提出了把单位GDP的能源消耗量逐年降低4%的目标，但2006年的实际降幅只有1.4%左右。
另外一个例子是，在中国的农村，一个严重的问题是地方上的党政官员控制了村里的事务，农民得到的待遇不公。已经承包给农民的土地被地方官员非法收回，用于城市开发，而不提供足够的补偿。目前虽然有法律保护农民拥有承包土地的权利，但违法的事情时有发生，引发了许多受害农民的不满和抗议行动。中央政府不能有效控制地方官员，也就无力推行保护农民的政策。
在医疗领域，农村公社体制崩溃后，许多农村居民得到的健康服务状况与20世纪70年代相比甚至退步了，这是中国在取得经济改革的巨大成就的同时最失败的方面之一。近年来，中央政府试图为全体农村居民建立医疗保险制度，每人每年的费用为50元，其中有40元来自政府的补贴，由中央政府和地方政府均摊。然而到2007年春，许多农民仍然没有加入保险，主要原因是他们不相信政府真的会为自己支付保费。
由于执行的重要性，我认为，在政策建议提出之前，甚至在有关政策的研究完成之前，执行的问题就应该纳入考虑。如果我们知道某项政策无法执行，那么提建议就是无用的。如前文所言，我们所建议的政策必须有可行性，而没有希望得到切实执行的政策不具备可行性。
同样重要的是在政策设计的时候把执行问题考虑进来。在环保政策方面，我曾提出，如果某位省长没有切实执行中央推行的环保政策，就应该予以严厉惩罚，包括罢免。在提出这项建议的时候，我知道中央政府可能没有足够的决心采纳这个政策，然而我还是认为，未来一旦有机被采纳，它应该是可行的。
六.在政府体制以外推动社会变革
本文讨论的主题是如何通过影响政府来推动社会变革，但在政府之外还有另外两种重要的渠道。
最重要的一个渠道是市场机制。在市场经济中，有许多人的创新活动和创新应用，这些都会推动社会的变革。许多大企业在研发方面有巨额投入，成果在市场上销售。大学的研究也带来了推动社会进步的重大创新成果。
经济学家们都知道另外还有一个渠道，总结得最好的是凯恩斯，他认为世界的发展受思想家的影响更大，甚至远远超过那些追随他们的政治人物。例如，卡尔·马克思多少个时代以来对许多政府官员产生了深刻的影响，当然也有人不接受他。是货我的老师米尔顿·弗里德曼或许是20世纪后半叶对于美国和其他国家经济的运行影响最大的人。他的研究波及到社会生活的许多方面，特别币政策的制定、教育券的使用，以及对生活中的自由选择权的尊重等。他的武器就是写作、演讲和培养学生。
七.从运筹学到社会工程学
撰写这篇文章的时候，我正在准备普林斯顿运筹学与金融工程系的一门课程“环境问题分析”。本文提出，要让研究成果发挥推动社会变革的效果，就需要把我们的思路进一步拓宽。目前的工程学教育的趋势也是如此，从简单地训练工程师，走向培养组织和社会的领导人。
工程学的课程对于培养分析和解决特定问题的能力是很好的，但工程这个概念的定义目前过于狭窄，除了关注技术革新外，没有考虑更广泛的社会运转。普林斯顿近来的办法是利用工程学的分析方法来满足现实的需求，从而导致了金融工程学的诞生。传统的土木工程最开始被改造为土木工程与运筹学系，后来又分为土木与环境工程系，以及运筹学与金融工程系。新设立的这个系是普林斯顿大学工程与应用科学学院2007年注册学生人数最多的。
如果金融工程学科的设立是件好事的话，那么我们可能应该考虑引入一个名为社会工程学（social engineering）的更广泛的学科。要实现这一目标，我们应该拓展工程的概念，除了纯粹的技术分析以外，把分析结果如何应用于改进社会的课题也考虑进来。我希望大家了解如何用运筹学的研究方法来解决有现实意义的社会问题，这或许就是创建“社会工程学”的开始。（完）
文章来源：《比较》第35辑（本文仅代表作者观点）
本篇编辑：任佳宁
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