互联网金融背景下的地方金融监管
文/陆琪（东北大学工商管理学院）；姚舜达（天津财经大学经济学院）
一.引言
互联网金融从蓬勃兴起到当前的风险大面积暴露，只经历了短短不到3年的时间。政府部门和社会公众对互联网金融的态度也经历了新奇、期盼到忧虑的转变。门槛的缺失和监管的空白所引起的大量非法集资和集资诈骗事件严重侵害了金融消费者的权益，也严重损害了互联网金融本身的声誉。自2015年下半年以来，各项监管政策渐次出台，掀起了全国性的针对互联网金融的整顿行动。由于“一行三会”的监管模式很难落实到基层，这些监管政策和整顿行动，很大程度上都需要地方金融监管部门的参与和配合。要促使地方金融监管达到有效应对互联网时代金融健康发展并有效促进实体经济发展的目标，就必须先了解互联网金融的特征和我国地方金融监管的现状，在此基础上才能提出可行的应对方案。
二.地方金融监管的现状
目前，我国是以“一行三会”为基本架构建立中央垂直金融监管体系。针对金融监管而言，当前所处的阶段是中央顶层设计调整和地方底层创新并行。对于中央层面的监管体系，整体呈现出全面性、制度特征明显、制度间联动性强的特点。我国地方金融监管体系的形成大致经过三个阶段：首先，中央授权地方政府开展金融监管；其次，地方通过中央监管部门的委托对地方金融进行监管；最后，地方政府通过创新开展不同形式的金融监管。具体说来，我国地方金融监管体系存在以下问题。
第一，中央和地方金融监管体制存在分歧。首先，地方金融监管机构往往思考如何突破现有体系约束，最大程度的推动地方经济快速发展，因此对中央政策往往采取选择性执行，导致政策效果不尽人意。其次，金融机构牌照的严格管理，虽然是控制风险的需要，但也使得小微金融发展滞后。因此，地方政府更有动力进行金融创新，发展地方金融。但是这与中央金融监管全局化的着眼点存在一定分歧。
第二，地方金融监管权责不对称。目前，地方金融监管体系尚未形成统一的框架，其职能散落于各个部门。地方金融监管权责不对称问题较为突出：一方面，地方政府承担的部分金融监管职责缺乏规范、科学的监管制度和标准，同时地方政府对信息的掌握程度有限，难以及时处置金融风险。另一方面，地方政府不拥有城商行、农信社等地方法人金融机构的监管权。这些导致地方政府在金融监管过程中处于被动，事前风险防范和事后处置效率均难以保证，加大了风险处置成本。
第三，地方政府与市场边界不清。地方政府与市场的监管者和被监管者身份转换存在漏洞，就难以保证监管的专业性与独立性。地方政府在金融监管的过程中存在借助行政手段甚至直接干预金融机构的行为，主要表现在：推动地方中小法人金融机构扩张、地方金融资源重组以及指导地方金融市场建设。地方政府在进行金融服务的过程中大多以地方经济发展需要为纲，以推动地方金融升级、争取金融资源为首要目标，这与其金融监管目标存在冲突。
三.互联网金融对地方金融监管带来的新挑战
1、互联网金融整体发展态势
目前，各项互联网金融形态在经过初期的爆发式增长之后，无论是金融消费者的关注度还是投资市场的估值等都在逐渐回归理性。2015年7月，中国人民银行、工信部等十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，确立了“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则，落实了互联网金融主要业态的分工和监管职责，明确了各监管单位的业务边界。这也是国家层面上第一次对互联网金融进行较为明确的界定和监管原则的确立。
从2015年的下半年开始，互联网金融领域风险集中爆发。以P2P为例，根据网贷之家的统计数据，截至2016年2月末，全国共有P2P平台3944家，累计平台增长率0.69%，新增平台数量则大幅减少54%，问题平台则高达1425家，问题平台发生率高达36.13%。此外，在体量最大的第三方支付领域，非金融支付机构业务大幅度扩张，逐渐脱离“小额”、“货物交易”的本意，对金融市场秩序和支付安全都构成了较大的安全隐患。
整体上看，互联网金融高歌猛进的态势已经过去，缺乏深层次创新的P2P和股权众筹等主要业态已经处于扩张期之后的风险集中暴露阶段。互联网金融企业能否生存发展壮大将取决于其自身是否具有基于大数据挖掘等的风控能力。绝大部分由民间借贷等形式借助互联网浪潮转化而来的互联网金融企业在经济下行的大背景下可能被淘汰。
2、互联网金融对金融监管的挑战
互联网金融本质上属于金融创新。无论是从新的互联网、大数据技术在金融领域的使用，还是由互联网的长尾功能拓展出来的新的市场，互联网金融都属于较为经典的创新。熊彼特在1912年引入“创新”概念，在《The Theory Of Economic Development：The Business Cycle》一书中将创新定义为“在经济生活的范围内以不一样的方式做事”。
有观点认为，“金融创新有助于减少代理成本、促进风险分担、完善市场机制，最大限度地提高资源配置效率进而促进经济增长”。另一些观点认为，金融创新会对金融稳定造成压力，甚至表示“金融创新有可能传染和累积风险，尤其是在新兴市场，金融创新有可能带来金融危机”。
事实上，互联网金融的确给当前的金融监管体系带来了巨大的难题和挑战。互联网金融从其诞生之日起，就附带着金融领域混业经营的基因。一些互联网金融企业几乎取得了全牌照。互联网金融所带来的这些行业新变化、新情况给我国传统的分业监管模式带来了新的监管命题。另一方面，互联网金融打开了传统金融覆盖不到的广阔的县级和县以下的基层金融市场。而传统的“一行三会”监管模式，除了“一行”在县一级有机构存在之外，“三会”在基层的力量非常薄弱，使得互联网金融处于一种缺乏监管的状态，导致风险的大面积暴露。
3、地方金融监管应对互联网金融的难点
地方金融监管机构在应对互联网金融业务的快速扩张时明显乏力。在传统的小额信贷、担保公司等民间借贷领域，地方金融监管机构利用地方政府的权力触角，对本地区内开展业务的民间借贷机构进行着有效乃至过度的监管。但是互联网金融业务的拓展，无论是资产端还是负债端都在全网进行，跨越了行政边界，地方政府缺乏有效监管手段。
互联网金融兴起背景下地方金融监管的缺位，一方面是由于地方金融监管能力不足，另一方面，由于地方金融监管机构隶属于地方政府，政府的喜好影响了监管的独立性，导致市场失灵与政府失灵往往同时出现。在互联网金融领域的风险爆发后，地方政府对互联网金融的鼓励态度出现180度大转弯，开始实行“一刀切”，一些地区完全停止了各种金融、投资相关的公司的新设审批。这些“运动式”的招商和执法行为都是地方金融监管缺乏独立性的体现。
四.互联网金融背景下的地方金融监管的路径选择
1、统一地方金融监管机构组织形式
从实践情况来看，省一级基本都设立了较为独立的金融办，但在地、市级层面乃至更为基层的县级层面，虽然大部分也设立了金融办，但是编制架构等完全不统一。统一地方金融监管机构组织形式，有利于监管资源的整合。在互联网金融背景下，互联网金融企业的线下风控网点分布在各个地区，最新出台的有关互联网金融各项意见和办法，都规定了互联网金融企业向地方金融机构报备和信息披露的义务，地方金融监管机构组织形式的统一，有利于类似互联网金融企业的监管对象对监管机构有明确的认知和预期，从而确保正常业务的合法开展。
2、明确权责，赋予更清晰的协调和监管职能
地方金融监管机构的权责模糊是长期以来阻碍地方金融监管效果的主要问题之一。对地方金融办这样的地方金融监管机构而言，无论是归属于银监会管辖还是归属于证监会或其他金融监管部门管理，只要出了风险，地方政府和当地金融消费者都会要求地方金融办参与风险处置，维护地方金融消费者权利。地方金融办承担了这样的责任就必须赋予其相应的权力，至少应能够让其依法获得“一行三会”的信息共享。2015年12月起草的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》将P2P的备案管理、评估分类、信息披露乃至重大风险信息报告等划归地方金融监管机构管理，那么地方金融监管机构如何与《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》确定的P2P监管部门——银监会之间进行协调、衔接也需要进一步厘清。
3、加强金融消费者保护，理清地方政府的职能边界
英国经济学家迈克尔·泰勒在1995年提出的“双峰”（twin peaks）理论已经成为当前金融法治较为发达的国家进行金融监管的重要理论依据。从国际经验来看，金融消费者保护已经成为金融监管的重要内容之一。以英国为例，除了金融政策委员会和金融审慎监管局，还设立了金融行为监管局。金融行为监管局负责对金融审慎监管局监管范围外的金融机构进行审慎监管，自2015年起还被赋予监管支付服务的职责。从监管对象来看，英国金融行为监管局与我国地方金融办所监管的对象极为类似。将金融消费者保护作为地方金融监管的重要内容能够促进地方金融监管的体系化，能够满足金融消费者的实际需求，更大程度的发挥金融监管的作用。强化地方金融办的金融监管职能，应一定程度地剥离地方金融办的金融发展职能，或至少将两项职能进行部门之间的隔离。金融发展职能的存在往往会弱化金融监管，互联网金融发展初期各地纷纷出台鼓励政策、招商引资就是典型的例子。
4、充分运用互联网和大数据手段开展互联网金融监管
目前，除了传统的现场检查和非现场的各种统计报备之外，地方金融监管机构应当牢牢把握“互联网”这一互联网金融的基本特征，充分运用好互联网和大数据工具来增强监管能力。要实现这一目标，需要在落实上述三点建议的基础上做好以下几个方面的工作：首先，应当统一开发适用于地方金融监管的分析和监管系统，该系统对计算频率要求不高，但具有高度的可靠性。在实现各地金融监管机构系统内联网方面，可以借助最新的区块链技术。其次，相关法规应当赋予地方金融监管机构对在其管辖地域内落地的各类互联网金融机构及其分支机构开发业务系统接口的权力，以便于实时掌握并核对信息。最后，还应当利用互联网和大数据构建一定程度的从业准入门槛，学习证券行业经验；同时建立“黑名单”制度，尽可能隔离不法分子，以保护金融消费者的合法权益。（完）
文章来源：《中国金融》2016年第23期（本文仅代表作者观点）
本篇编辑：姚舜达
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