武鑫、黄文礼、刘建和：土地金融、土地财政与宏观分配格局演变
文/武鑫、黄文礼（浙江财经大学中国金融研究院）、刘建和（浙江财经大学金融学院）
摘要：本文在金融抑制条件下探索地方政府竞争通过土地金融和土地财政影响宏观分配格局的具体机制。研究结果表明首先地方政府在竞争加剧的形势下会通过土地金融和土地财政控制更多的经济资源，以维持公共投资增长。其次是我国金融规模越大，对宏观分配格局的扭曲效应就越明显，居民收入占比会随之走低，企业部门和政府部门的收入比例会上升。研究的结论是地方政府通过土地财政和土地金融撬动更多经济资源的发展模式是不可持续的，其应该恢复公共部门的职能，将土地权利还给个体，将金融部门的服务重点转向实体经济。
关键词：土地金融；土地财政；地方政府竞争；宏观分配格局
一.引言
近年来中国的宏观分配格局出现明显的演变趋势，即居民部门收入占比逐年下降，企业和政府部门的收入比例不断上升（图1）。居民部门收入占比从1992年的66.1%一路下滑到2008年最低的57.6%，近几年才有所回升。这种收入分配格局的变化趋势引起广泛的关注和讨论有其宏观背景原因。首先与中国经济结构失衡有密切关系。Kuijs（2005），李扬和殷剑峰（2007）已经指出，宏观分配结构不合理造成了中国内需不足[1][2]。居民部门与其他部门收入份额的此消彼长直接压制了国内消费需求，提高了资本形成率，那些无法被国内消费和投资所吸纳的过剩储蓄又转化为净出口（图2）。这使得中国经济增长进一步依赖于投资和出口，结构性矛盾日益突出。其次，宏观分配格局失衡会加深社会矛盾。居民收入占比和消费比例本身关系着民生大计，反应了社会福利水平。居民收入占比和消费比例没有跟上经济增长的步伐，反而严重滞后，必然会引起社会大众对经济增长意义的质疑。中国社科院发布的《2016年中国蓝皮书》显示“收入最高的1%家庭拥有全国1/3的财富，收入最低的1/4家庭只有1%”，贫富差距已经成为最受关注的社会问题。如果利益分配格局长期得不到明显改善的话，经济增长反而会成为加深社会矛盾的动力；这种经济增长本身也不可能持续。
数据来源：《中国统计年鉴》中的“资金流量表”
图1 中国三大部门初次分配比例：1992-2014
数据来源：《中国统计年鉴》
图2 中国GDP支出法构成1978-2015
现有的研究主要从数据统计和制度根源（政治经济学）两个角度对我国的收入分配格局进行讨论。首先从数据统计的角度来看，安体富和蒋震（2009）[3]计算了1996-2005年各部门初次分配和最终分配的比例，结果表明收入分配向企业和政府部门倾斜，居民部门收入占比不断下降。造成收入分配格局失衡的原因主要有企业利润侵蚀居民劳动报酬、政府税收的快速增长以及居民财产性收入增长缓慢。徐瑾（2016）[4]基于功能性分配的结构和描述性生产经营活动的产业结构两种不同的结构视角对资金流量表进行重新计算，发现原有的资金流量表低估了企业的收入占比，高估了政府和住户的收入占比。并且是政府部门挤占了居民部门收入占比，而不是企业。Bai and Qian（2009）[5]指出居民部门在国民收入分配中的份额下降，而企业和政府部门的收入份额上升，主要是由于劳动要素获得的报酬在国民收入中的份额下降，至少1996-2005年中国出现了这种现象。Chong-En Bai（2016）[6]在研究中国的储蓄率高居不下的原因时，发现资金流量表夸大了家庭储蓄率的上升和家庭消费率的下降，一个原因是资金流量表低估了政府收入的上升，另一个原因是低估了劳动收入份额的下降。
其次，很多研究从制度根源的角度挖掘收入分配格局变化的深层次原因。毛思波（2014）[7]从经济制度和政治体制的制度弊病来解释宏观分配格局失衡，他认为初次分配体制和再分配体制不合理是造成分配失衡的首要原因，法令执行不到位、缺乏标准的绩效管理制度等也会造成收入分配不平衡。刘尚希和傅志华等（2015）[8]指出在劳动生产率和劳动报酬的形成机制中市场没有发挥应有的作用是居民部门在收入分配中处于不利地位的重要原因。政府的财政补贴向企业和资本倾斜，打破了公平竞争的市场环境，其消极作用使市场机制严重失效，进一步扩大收入失衡的局面。柳庆刚和姚洋（2012）[9]从更为微观的角度看待收入分配失衡，认为以GDP增长为核心的地方官员晋升机制使得政府成为重生产、轻分配的生产型政府，生产型政府的财政支出偏爱于投资生产型的公共品，挤压其他非生产性但能提高居民效用的公共品。这种财政支出偏好产生的直接影响就是宏观分配格局失衡。
本文认为我国存在比较显著的金融资源配置垄断和金融资源定价歧视等金融抑制现象（樊纲，2003；林志帆、赵秋运，2015）[10][11]，在我国经济金融程度已经大幅提高的情况下，金融抑制必然对宏观分配格局造成影响。Liu et al.（2002）[12]的研究表明，中国官方利率至少比市场利率平均低50%-100%。储蓄资源优先以低利率配置给效率低下的国企和地方政府，而正真需要资金的、更有活力的中小企业和民营企业没有得到足够的金融支持。这样一来，得到资金的部门成为被补贴的对象，而居民部门提供了储蓄却无法充分分享经济成果。政府部门在经济转型中的参与和土地资源产权制度的变化使我国的金融抑制具有中国特色。分税制改革以来，地方政府财权事权不对等导致地方政府需要直接控制更多经济资源，并通过金融系统间接放大资源投入。在经济发展早期，土地是关键性的经济资源。随着土地产权的界定和变化，地方政府利用土地资源与金融杠杆的配合，释放巨大的财富效应，因此土地财政和土地金融在中国广泛运用。在土地公有制制度下，政府作为土地所有者，对土地的供应、土地价格的干预以及与土地相关的税收首先会对自身的收益产生影响，然后会对其他经济部门产生一系列连锁反应（马曙光和李宏，2016）[13]。本文讨论的金融抑制结合了土地金融和土地财政现象，相对于传统的金融抑制而言，对宏观分配格局的影响更为全面和深远。本文将在一个世代交叠模型中考虑上述制度环境约束，重点讨论地方政府凭借土地资源放大了金融抑制的分配效应。主要结论是在现有政府体制结构下，地方政府的增长冲动引发了对主要经济资源的控制权争夺。在金融抑制的配合下，地方政府不仅获得直接补贴，而且通过土地资源放大了金融杠杆，获得了更多的收入份额。在上述机制中，金融越发展，居民部门收入占比越小。本文其余内容安排如下：第二部分给出理论解释，第三部分进行实证分析，第四部分是结论和政策建议。
二.理论解释
（一）模型的基本架构
考虑一个由实体经济部门、政府和金融部门构成的、没有人口增长的世代交叠模型。在实体经济部门中存在两种类型的群体。一是不具备企业家才能的居民部门，他们可以选择自我雇佣的生产方式或者参与企业生产活动，该类型的个体数量为N。二是企业部门，他们具有科斯意义上的企业家才能，能够发现生产机会并雇佣居民进行生产（Coase，1937）[14]，企业家的个体数量为1。两种类型的任意个体存活两期。在第一期提供一单位劳动，并将劳动收入和其他禀赋收入在消费和储蓄间分配；第二期的消费则为上一期的储蓄和收益。所有个体都具有相同的效用函数
在传统经济中，无论居民部门还是企业家都只能选择自我雇佣的生产方式。对应的生产函数为
随着经济转型的加速，经济处于增长起飞状态，对土地资源形成了巨大的需求。由于土地缺乏供给弹性，其分配地位会迅速上升，并释放出巨大的财富价值。因此，土地的产权分割将显著影响分配格局。本文使用L表示每年的土地增值，公共资本品Gt的增加代表经济转型进程，从而L可表示为Gt的增函数。如果制度性公共资本到位，那么土地增值会通过市场交易和再分配的方式比较均匀得分散在社会各个部门。但在中国现有土地产权制度下，地方政府可以直接获得绝大部分的土地增值
（二）基本模型求解
1. 居民部门。居民部门的代表性个体在生命期的第一阶段提供劳动力。如果是在传统部门，则会获得劳动收入
2. 企业部门。具有企业家才能的个体在第一期以企业经理的角色参与生产，提供一单位企业家能力并获得回报
根据最优条件解得
3. 金融部门和政府部门。银行等金融机构（以下简称银行）从居民部门或者年轻企业家手中获得储蓄，并贷给三大部门。本文假设银行业是垄断的，存贷款利率都被控制在R，并在贷款对象上具有选择性。具体来说，银行不会贷款给居民部门，因为其不具有生产机会；也不会完全满足企业家的贷款需求，而是根据企业资本按比例划定贷款上限，即满足
对于政府部门，每一任地方官员的最优化问题的一阶最优条件为
（三）主要结论
命题1：地方政府为维持公共投资，通过“土地金融”和“土地财政”控制更多的经济资源。
地方政府为了维持不断攀升的公共投资支出，需要借助更多的金融资源。一方面通过土地抵押撬动更多的金融资源。为了增加土地金融的杠杆作用，地方政府会加强对金融部门的控制力，使得金融发展路径从实体经济导向型转变为政府需求导向型。地方政府的经济参与度越高，对金融系统的依赖就越大；金融发展越偏向政府部门。另一方面直接利用土地财政获得制度外收入。2002年国有经营性土地使用权实行“招拍挂”后，地方政府可以一次性收取70年的土地使用费，即土地出让金。2007年以前土地出让金收入是地方政府的预算外收入，从2007年1月1日开始，土地出让收支全额纳入地方基金预算。政府从“土地财政”中获取的可支配收入应该是土地出让金收入扣除依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用后的余额，由于各种补偿费用的数据难以获得，考虑以出让土地的纯收入即土地出让金占比较高的这种地方财政状况来定义“土地财政”，在2013年土地出让金已经达到地方政府财政收入的60%左右。
命题2：我国金融规模越大，对宏观分配格局的扭曲效应就越明显，居民收入占比会随之走低，企业部门和政府部门的收入比例会上升。
基本模型中，三大部门的收入规模都会随着公共投资的增加而增加，但是增加比例存在差异。其中居民部门的收入占比为
三.实证分析
（一）模型设定
本文分别使用经典面板数据模型和动态面板数据模型验证上述核心命题，重点分析了各设定变量对居民部门和政府部门收入占比的影响。为减轻异方差的影响，对所有变量指标进行对数化处理。经典计量模型如下：
式（1）、式（2）分别为考察土地金融(lnfed)和土地财政(lnldf)对政府收入占比(lngdi)和居民收入占比(lnpdi)的影响的传统面板模型，下标i、t表示省份和时间，
公式（3）和（4）中，
（二）指标设计和数据说明
被解释变量包括政府部门收入占比和居民部门收入占比。继分税制改革后，中央和地方所得税收入比例在此之后也一直在逐年调整，为保持统计数据口径一致，我们仅以地方财政总收入中的一般预算收入与地区生产总值的比值来衡量政府收入占比（lngdi），而不考虑中央对地方的税收返还，转移支付及地方政府财政收入中上划中央部分。居民收入占比（lnpdi）由城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入按人口城市化水平加权平均后的居民人均收入比上当地人均生产总值获得。
核心解释变量是土地金融和土地财政收入指标。考虑到关于土地金融的定义和指标鲜有文献作出合理完善的说明，各省土地抵押贷款占金融机构贷款总额的比例在1999-2011年期间整体呈现上升趋势，而贷款又需要以存款作为支撑，鉴于数据的可获得性，本文以金融机构存款余额与地区生产总值之比测度的金融发展水平（lnfed）作为土地金融的替代变量。1994年分税制改革后地方政府财权弱化而事权不减，这使得地方政府开始通过预算外收入来弥补预算收入的不足，而土地资源成为其获得收入的主要来源。本文以地方政府当年获得的土地出让金及地方财政收入中的耕地占用税收入、城镇土地使用税收入、房产税收入、契税收入与土地增值税收入之和作为衡量土地财政收入（lnldf）的指标。
控制变量参照主流文献的做法，将可能影响政府和居民部门收入占比的产业结构（lnind2）、工资水平(lnw)、人力资本水平(lnhr)和城市化水平(lncity)作为控制变量。其中，产业结构以第二产业对地区GDP的贡献率测算；工资水平通过职工平均工资以1999年为基期平减获得；根据数据的可获得性，人力资本水平以普通本专科在校生人数占总人数的比重计算；城市化水平用各省非农人口数占总人口数替代。另外，本文把以人均GDP衡量的经济发展水平（lnpgdp)和以进出口贸易总额占GDP比重计算的外贸依存度(lnopen)视为严格外生变量，只在进行广义矩估计时将其作为工具变量纳入模型而不在结果中列出，其中人均GDP以1999年为基期用人均GDP指数进行平减。
本文最终的样本时间跨度为1999-2011年，数据来源于各省2000-2012年统计年鉴、《新中国六十年统计资料汇编》、《中国国土资源统计年鉴》、中国经济与社会发展统计数据库、Wind资讯。为避免极端数据的影响，剔除样本中政府收入占比取对数后的值大于-2的省份（北京市和上海市），另剔除数据缺失较为严重的西藏自治区，最终数据只涉及28个省市。对于其他个别缺失的数据，本文使用spss19软件中的线性插值法补齐。各变量的描述性统计如表1所示。
表1 描述性分析 | |||||
变量名称 | 符号 | 均值 | 方差 | 最小值 | 最大值 |
政府收入占比 | lngdi | -2.621 | 0.052 | -3.110 | -1.906 |
居民收入占比 | lnpdi | -0.930 | 0.042 | -1.554 | -0.312 |
土地财政 | lnldf | 4.816 | 2.945 | -0.067 | 8.605 |
金融发展水平 | lnfed | 0.237 | 0.048 | -0.286 | 0.762 |
产业结构 | lnind2 | -0.775 | 0.032 | -1.619 | -0.509 |
工资水平 | lnw | 0.434 | 0.210 | -0.550 | 1.470 |
人力资本水平 | lnhr | -4.700 | 0.431 | -6.489 | -3.403 |
城市化水平 | lncity | -1.221 | 0.113 | -1.968 | -0.548 |
经济发展水平 | lnpgdp | 0.141 | 0.356 | -1.368 | 1.783 |
外贸依存度 | lnopen | -5.946 | 0.891 | -7.681 | -3.611 |
（三）实证结果分析
表2显示了以政府收入占比作为被解释变量的实证结果。在传统面板数据分析法和广义矩估计法下均能得到金融发展水平和土地财政收入会显著提高政府收入占比的结论，这与理论分析结果一致。鉴于本文只考虑了政府出让土地获得的租金及土地流转初期获得的税收，而未考虑现实中可能存在的地方政府通过廉价出让土地手段进行招商引资获得的大量间接税收，估计结果中土地财政对地方政府收入占比的作用显然是被低估的。传统面板估计模型中，金融发展水平对政府收入占比的估计系数均大于0.4且在1%水平下显著，说明地方政府充分利用了金融机构吸收的各项存款来提高本部门收入占比，且这种正向机制很可能会因为地方政府可以通过抵押土地而较容易获得银行贷款及土地财政的估计系数显著为正而被放大。差分GMM（DIFF-GMM）和一步系统GMM(SYS-GMM)中，政府收入占比的一阶滞后项均在1%水平上显著，AR（2）的概率值p说明差分后的残差项不存在二阶自相关，Sargan检验值也表明模型所选择的工具变量是有效的，本文中使用的广义矩估计方法是合理的。在政府收入占比模型中，其他控制变量对政府收入占比的影响相对不显著，因而在此不作过多阐述。
表2 实证结果1 | ||||
(1) | (2) | (3) | (4) | |
模型类型 | FE | RE | DIFF-GMM | SYS-GMM |
l.lngdi | 0.592*** | 0.922*** | ||
(0.0935) | (0.0441) | |||
lnldf | 0.0406* | 0.0298* | 0.0164 | 0.00876* |
(0.0222) | (0.0177) | (0.0177) | (0.00476) | |
lnfed | 0.411*** | 0.448*** | 0.148 | 0.0822* |
(0.107) | (0.0964) | (0.120) | (0.0423) | |
lnind2 | 0.111 | 0.0653 | 0.0390 | -0.0105 |
(0.143) | (0.135) | (0.111) | (0.0299) | |
lncity | 0.0386 | 0.0320 | -0.197* | 0.00251 |
(0.119) | (0.0943) | (0.101) | (0.0188) | |
lnhr | -0.0429 | -0.0564 | 0.0748 | -0.00198 |
(0.0872) | (0.0800) | (0.102) | (0.0243) | |
lnw | 0.240* | 0.197* | 0.107 | -0.0441 |
(0.122) | (0.105) | (0.0900) | (0.0388) | |
Constant | 8.954 | -194.1*** | -21.98** | |
(37.91) | (34.11) | (10.02) | ||
Hausman值 | 10.99 | |||
AR(2)-p | 0.124 | 0.228 | ||
Sargan值 | 65.69 | 150.22 | ||
R-squared | 0.814 | 0.812 | ||
观测值 | 364 | 364 | 308 | 336 |
注：括号内为稳健标准差，***，**，* 分别表示在1%，5%和10%水平下显著。
表3给出了以居民收入占比为被解释变量的估计结果。固定效应和随机效应模型下，土地财政收入的增加都会导致居民部门收入占比下降，且这一结果在5%水平上显著，但在固定效应模型中下降的幅度更大，hausman检验结果表明以固定效应为基准分析。矩估计方法下，差分GMM中土地财政收入仍然在5%显著性水平上反向作用于居民收入占比，但系统GMM中这一结果并不显著。这说明地方政府的土地财政收入已经足够大到能够挤占居民收入占比的程度，应该引起重视。而金融部门的存款余额对居民部门收入占比的影响不显著，可能是因为居民部门由于信贷限制很难通过正规渠道获得大量贷款用于生产投资从而大幅提高收入水平。控制变量中，以非农人口衡量的城市化水平能够显著拉大居民收入占比，这是显而易见的，收入水平相对较高的城镇居民人口比重的上升必然会提高居民整体收入比例。计量结果中职工工资水平显著负向作用于居民收入占比，这可能是因为一方面资本要素对劳动要素的挤占，使得居民收入中通过劳动获得的工资比例下降，另一方面随着技术水平的提高，居民在生产过程中创造的GDP快速增长而工资水平没能及时提高导致职工工资与居民收入占比呈反向变化。
表3 实证结果2 | ||||
(1) | (2) | (3) | (4) | |
模型类型 | FE | RE | DIFF-GMM | SYS-GMM |
l.lnpdi | 0.614*** | 0.909*** | ||
(0.116) | (0.0357) | |||
lnldf | -0.0396** | -0.0294** | -0.0312** | 0.00494 |
(0.0165) | (0.0137) | (0.0123) | (0.00414) | |
lnfed | 0.115 | 0.0914 | 0.0945 | 0.0282 |
(0.0797) | (0.0807) | (0.0559) | (0.0324) | |
lnind2 | -0.466** | -0.458** | -0.329*** | -0.0865** |
(0.177) | (0.179) | (0.111) | (0.0385) | |
lncity | 0.315*** | 0.173** | 0.218*** | 0.0166 |
(0.0791) | (0.0725) | (0.0783) | (0.0133) | |
lnhr | -0.0279 | -0.0313 | -0.0200 | -0.0197 |
(0.0317) | (0.0296) | (0.0226) | (0.0129) | |
lnw | -0.166*** | -0.157*** | -0.0235 | -0.0227* |
(0.0582) | (0.0539) | (0.0366) | (0.0120) | |
Constant | -0.802** | -1.032*** | -0.275*** | |
(0.317) | (0.291) | (0.0847) | ||
Hausman值 | 42.44 | |||
AR(2)-p | 0.946 | 0.851 | ||
Sargan值 | 111.11 | 167.98 | ||
R-squared | 0.818 | 0.811 | ||
观测值 | 364 | 364 | 308 | 336 |
注：括号内为稳健标准差，***，**，* 分别表示在1%，5%和10%水平下显著。
四.结论与政策启示
我国存在居民部门收入占比持续下降、政府部门收入越来越依赖土地金融和土地财政的基本事实。本文从地方政府经济竞赛的政治体制出发，构建了一个包含实体经济部门、政府和金融部门的世代交叠模型。在引入土地金融和土地财政变量之后，模型分析了地方政府在竞争压力下通过公共投资影响宏观分配格局的具体机制。基本结论是随着经济增长，经济竞赛的奖励Vt会不断增加，地方政府间的竞争也因此加剧，地方政府为了提高经济竞赛的胜率需要借助更多的金融资源来不断追加生产性公共支出。地方政府一方面借助土地金融来撬动金融资源，同时对金融部门增加控制力；另一方面直接利用土地财政获得制度外收入。在这种情况下，金融部门的发展越来越偏向地方政府、偏离实体经济，政府部门收入占比因此提高，而居民部门因为得不到金融功能支持，收入占比会随之走低。我国金融部门规模越大，对宏观分配格局的扭曲效应就越明显。
中国现有的威权主义政治结构以及地方政府基于GDP的经济竞赛，可以有效解决对地方政府的激励问题。但是在分权的大背景下，如何解决对地方政府的约束问题，值得重视。在经济制度不完善，尤其是重要的经济资源（土地和金融资源）面向市场的产权制度没有有效建立的时候，地方政府会在竞赛的压力下不仅会极力提高经济资源、尤其是土地的价值实现的占有比例，而且会加强对金融系统的控制力以撬动更多的金融资源。这种发展模式是不可持续的，分配的扭曲效应是其中的一个重要表现。要改变这种局面，需要让政府尤其是地方政府恢复到公共部门本来的角色定位，公共开支需要从公共投资恢复到公共消费。这依赖于地方政府职能的转变。这需要推动政府体制改革，确保各级人大独立的立法权和对各级政府的监督权。只有这样才能斩断地方政府对经济资源的直接联系，将土地权利还给个体。这样才能将金融部门的服务重点从政府转向实体经济。（完）
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Land Finance and Evolution of Macro Distribution Pattern
Abstract: The purpose of this study is to explore the mechanisms of local governments’ public investment exerts on macro-distribution under the pressure of competition. Methods employed are theoretical models and empirical analyses. The results indicate that: (1) Local governments tend to control more financial resources by land finance in order to grow public investments. (2) The more the finance develops the more distorted the distribution pattern exhibits. Subsequently, the income share of government sector and corporate sector increases while that in household sector decreases. It concluded that the growth-pattern based on land finance is unsustainable. It should restore its function as a public sector and finally return the land right to residents and shift the financial service focus to real economy.
Key words: Land finance; Land fiscal revenues; Local government competition; Macro distribution pattern
文章来源：《财经论丛》2017年第11期（本文观点仅代表作者观点）
本篇编辑：苏华清
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