巴曙松等：金融监管模式的演进
文/巴曙松；朱虹（中再资产管理股份有限公司）
回顾改革开放四十年来中国金融监管体制的变革路径，针对金融体系的发展变化而动态演进、适应并促进金融体系平稳运行并促进实体经济发展，可以说事实上已成为历次金融监管体制改革的政策框架主脉络。当前，一方面，传统的分业监管体系在中国金融混业经营环境中已暴露出诸多不适应性，监管竞争、监管空白和监管重叠等问题在一定程度上导致了金融系统性风险，2015年的股市异常波动集中凸显了这一点。金融混业经营下监管缺失的套利行为也推动了影子银行体系的高速扩张、资金成本的高企，从而显示出金融监管改革的迫切性。另一方面，中国经济尚处于经济增长新旧动力转换，特别是培育新的增长动力和优化结构的过程中，监管体制的大幅度重塑可能引发较高的调整和整合成本，无益于服务实体经济和应对金融风险，金融监管的体制和机制调整不可能一蹴而就。因此，当前经济金融环境下的金融监管体制改革与推进，可以以时间上的“渐进性”和空间上的“矩阵式”为逻辑加以探索。
因此，可从中国金融监管体制的历史演进逻辑进行梳理，并结合国际监管发展趋势，对当前中国金融行业发展格局新特征和对监管体制提出的新需求和新挑战进行探讨。
金融监管体制的历史演进
金融市场成长初期，金融市场的分工性、专业性和金融业态的多元化催生了监管的分立，而在金融市场的架构逐步成熟、业务结构成型稳定的基础上，跨领域的业务创新与推进又催生了金融市场的融合，需要监管向全覆盖、一体化演进。总体而言，金融监管制度和格局的转变是经济增长发展、金融市场深化等因素综合作用的结果。具体到中国的金融监管的演进过程，可归结为“统一、裂变、协同”的动态路径。
“统一”走向“裂变”：金融市场成长期的适应性机制
改革开放以来，伴随着中国金融体制改革，主要国有银行、保险公司先后恢复，外资金融机构开始设立代表处，金融监管制度也起步探索。在此阶段，中国人民银行对所有金融业务实施集中统一监管。进入20世纪90年代，伴随两大证券交易所的建立，证券市场进入快速发展时期，需要专门机构负责股票、债券发行的审批与监管，金融市场的层次深化与业务拓展使得监管专业化的需求逐渐显现，“一行三会”的分业监管机制能够较好适应金融市场成长期的需求，专业化监管分工机制解决了各类业务高速发展期带来的管理挑战，特别是迅速提高了监管的专业化水准。
“裂变”走向“协同”：混业经营趋势的客观要求
近年来，资产管理行业的不断创新使得各金融机构之间的经营壁垒逐渐被打破，金融市场业务亦开始形成跨市场关联、跨行业联动的特征。这种联动关系主要体现在三个方面：一是金融业务的跨市场关联，如证券公司在向客户提供融资融券业务的同时，还需要从银行等金融机构获得融资，进而形成多重信用关系；二是产品的内生性全行业关联，如包含银行理财产品、券商集合资产管理计划、基金管理公司特定客户资产管理计划等在内的交叉型证券产品。最有代表性的是，资产管理行业在大资管趋势的驱动下，分别进入分业体制下一度被分割的金融市场，加速了不同领域金融产品的内生性关联；三是金融机构经营的全行业关联，如金融机构逐步牌照放开、交叉持牌而形成的金融控股集团以及一些实体企业事实上持有多重金融牌照而形成的金融控股集团架构。
在此背景下，分业监管架构的不适应现象愈发突出，主要表现为三个特征。
一是“监管套利”现象持续，不同监管标准或规则的存在，使得性质相同的业务面临不同的竞争环境。金融机构倾向于选择监管相对宽松的领域开展业务活动，获取收益。为了扩大业务规模，形成了不少活跃的以监管套利为目标的通道业务，2017年9月，事务管理类信托规模达到13.58万亿元，基金及子公司专户业务存量14.38万亿元，二者加总占泛资产管理行业规模25.86%，通道交叉业务造成资金在金融体系内空转，增加融资环节和成本，并由于局部存在的嵌套和错配问题加剧了金融体系的风险集聚；相对应地，主动管理类资产管理性质被弱化，影响了金融市场的风险定价与价格发现功能的发挥。
二是“监管竞争”博弈存在，有的监管部门在促进行业发展和加强行业审慎监管之间存在职责掣肘的问题。以债券发行体系为例，在分业管理的机制下，多个监管机构负责审批不同类型的债券发行，如果出现债券规模上的扩容竞争，容易造成金融市场信用风险的上升。
三是“监管空白”和“信息不对称”问题存在，在跨市场关联、跨行业联动的金融市场环境下，分业监管造成的信息统计的事实上的分割，无法穿透追踪资金的来源与最终流向，无法对系统性风险进行识别和决策。以2015年的股票市场异常波动为例，场外配资渠道多样化，参与主体涉及互联网平台、各类金融机构、配资公司和个人投资者等，尽管配资客户的自有资金能够通过“安全垫”标准，机构个体风险并不大，但由于个别机构的配资杠杆比例实际可达到5倍甚至更高，多层嵌套下，系统性风险就实际上形成了；而监管体制以机构监管为主要分工依据的条件下，分业的监管规则未能覆盖到其中不少涉及高杠杆的融资活动，同时分业也造成了资金流向和性质的信息缺失，最终杠杆资金入市催生资产泡沫，引发市场风险的连锁爆发。
随着金融创新不断深化，金融机构提供的金融产品和服务范围界限逐渐淡化，忽视金融机构与金融市场之间的潜在系统性关联、仅进行传统的机构监管则会面临多重监管和监管真空并存的局面。在这一趋势下，监管体制的协同发展成为行业健康持续发展的必然需求。
金融混业经营新业态下监管框架设计的国际探索路径
国际金融危机以来，主要发达经济体的金融监管体系与金融创新发展的不协调所带来的风险陆续爆发。危机后，不少国家对原有金融监管框架进行了程度不一的改革，改革的焦点一方面是强化宏观审慎监管，另一方面在于强调以功能监管和行为监管为导向的监管协同性，“双峰”或“准双峰”的监管模式成为当前各国实践的主要形式。
强化央行宏观审慎管理职能，将行为监管与审慎监管相对分离
国际金融危机之前，国际主流的监管思路在于推行“微观审慎监管”，即认为只要金融机构自身资本符合充足率等监管标准，则应当就足以抵挡和隔离其他金融机构破产所带来的风险。而随着金融自由化进程的深化，金融机构间、金融部门与实体部门间、全球资本市场间的关联性逐渐上升，突破了微观审慎监管原则下机构独立性的前提假设。因此，危机后主要国家均提升了宏观审慎的重要性，并将这一职能纳入中央银行的职责范围。《多德—弗兰克法案》将美联储确定为系统重要性金融机构的监管主体，并针对其制定一系列更加严格的审慎监管标准。英国将金融机构审慎监管的职能移交至英格兰银行下设的审慎监管局（PRA），实行央行的宏微观审慎统一监管，再独立于英格兰银行设立金融行为监管局（FCA），负责金融市场行为监管职能。南非是发展中经济体中对监管模式实施较早改革的国家，其进行金融改革过程中，也注重将审慎监管局纳入南非储备银行。
注重监管协调机制，加强跨部门协同及信息共享
国际金融危机过后，主要国家的监管体制改革中均体现出监管协调合作的特征。美国设立金融稳定监督委员会（FSOC），一方面，通过财政部新设金融研究办公室，获取所有银行和非银金融机构数据信息，全面监测金融体系内外部风险来源，识别和防范系统性风险；另一方面，确定系统重要性金融机构，由美联储直接监管。英国建立多层次监管协调机制，审慎监管局、金融行为局与金融政策委员会之间建立定期沟通机制，以解决宏微观监管间的衔接；审慎监管局与金融行为局之间签订监管合作谅解备忘录，对于系统重要性机构的双重监管下避免重复监管和监管空白作出明确规定。南非也在改革中设定金融稳定监督委员会，统筹协调信贷监管局、南非储备银行、金融服务局和金融行业行为管理局，定期审查金融行为监管的边界与范围。
结合行业发展特有趋势，推进中国监管格局的渐进变革
一方面，从全球金融监管制度的演进过程可以看出，随着金融市场的不断深化整合，注重以系统性金融风险防范为监管导向，以规则的协调性、公平性和一致性为原则的功能性监管和行为监管成为全球各主要经济体制定金融监管制度的关注点，这为中国重塑监管体制带来一定的启示和借鉴。党的十九大以来，健全宏观审慎调控框架和统筹协调金融监管的改革思路也在近期“一委一行两会”监管机制调整工作中体现。金融稳定发展委员会成立，成为统筹金融改革发展与监管、统筹协调金融政策与相关财政政策、产业政策、研究防范系统性风险的议事协调机构；银行与保险监管职能合并，并将行业发展与监管职能进行分离，一定程度上也体现了行为监管趋势下“准双峰”思路的轮廓。
另一方面，也需要客观认识到，在统一的监管理念下，各国的金融监管改革方案不尽相同，在保留原监管框架的基础上，不同程度地进行监管机制的调整和修正，这反映出不同国家间市场基础的差异性。换而言之，改革监管体制不是简单的机构撤并，而是结合改革的宏观环境与行业自身发展特点，通过监管框架重塑，从机制和规则上提升监管能力，达成监管目标。
从时间维度上，中国的宏观经济金融环境决定金融监管机制的改革具有渐进式特征
2017年以来，中国的供给侧改革的持续推进使得企业盈利有所改善，资产负债表有所修复，从微观实体企业的层面为结构改革和需求释放创造了适宜的时间窗口。但站在当下时点，中国宏观经济在整体上仍面临去杠杆、产能过剩、资本配置扭曲以及收入结构、产业结构等方面的问题，以新需求或技术驱动的可持续投资机制尚在逐步形成过程之中。在旧的增长模式尚未完全出清的背景下，当前中国经济尚处于新旧经济增长动力转换的过程中，金融系统性风险仍然有待化解。大幅度地进行金融监管架构调整，整合成本较高，不利于金融去杠杆进程的正常推进。
近期，银行与保险统一监管的改革方案则体现出当前中国金融监管体制改革进程中由点及面的“渐进式”特征。基于银行与保险在业务特征、监管理念、规则和工具上具有相似性，对于监管资源和监管专业能力的要求也具有共性，在当前金融监管资源有限的情况下，首先以银行和保险为协同监管的起点，有助于在当前宏观金融背景下，以较低的整合成本，撬动监管效率提升，为金融监管体制的中长期改革打好基础。
从空间维度上，行业发展阶段引导金融监管机制改革呈现“矩阵式”管理形态
在当前时点下，金融防风险、去杠杆依然任务艰巨，规范和推动金融机构业务创新与交叉融合的规范性，是强调金融监管机制协调性的重要出发点。同时，也需认识到，提高直接融资比重，打造多层次资本市场稳健发展仍是中长期内的行业发展目标，在资本市场仍处于快速成长的过程中，一方面强调同质化业务的协同监管，另一方面也要清晰认识到专业化监管分工机制的必要性依然存在。因此，“一委”统筹与“一行两会”的“矩阵式”监管形式仍具有阶段性持续的条件，这也体现出金融监管体制改革对金融行业发展的相适应的特征。
总结而言，一国监管模式和机制的设计与调整需要根据本国监管的历史沿革和宏观环境背景、金融业发展现状的客观实际进行设计，而并非对国际经验的单纯借鉴。对于中国当前现状，既要解决对跨行业交叉业务的协调监管，以及行业审慎发展与监管行为的任务分割，又要依据现有市场发展阶段，在一定程度上采取市场内专业化监管，以矩阵式管理方式、渐进地推进监管体制变革，以平衡改革迫切性和复杂性，实现金融行业的高质量转型。（完）
（责任编辑 许小萍）
文章来源：《中国金融》2018年第7期（本文观点仅代表作者作为一位研究人员个人的看法，不代表任何机构的意见和看法）
本篇编辑：游诗棋
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