【漫步华尔街·第621期】美国金融监管机构的整合及其启示
文/周东海（财政部财政科学研究所经济学家）
一.美国原有金融监管机构
2007～2008年金融危机前的美国金融监管体系奠基于1999年。1999年11月，美国国会通过了《金融服务法现代法案》（Financial Services Modernization Act of 1999，亦称《格雷姆－里奇－比利雷法案》（Gramm-Leach-Bliley Act）），废除了1933年制定的《1933年银行法》（Banking Act of 1933，亦称《格拉斯－斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act））和1956年的《银行控股公司法》（Banking Holding Company Act）的有关条款，从法律上结束了美国金融服务业长达66年的分业经营历史，由此奠定了美国原有金融监管体系框架。
（一）银行业
美国商业银行监管体系主要由美国联邦储备系统（FED）、联邦存款保险公司（FDIC）、国家信用社管理局（NCUA）三个独立机构和美国货币监理署（OCC）、储蓄机构监管署（OTS）两个隶属于财政部的机构组成。
美国联邦储备系统（FED）是美国的中央银行体系，依据1913年《联邦储备法案》而创设。美联储对美国国内银行业的监管主要聚焦于银行控股公司。①此外，美联储负责所有成员银行最基本的监管。美联储的成员银行包括国民银行和自愿选择加入的州银行。
联邦存款保险公司（FDIC）成立于1933年，是美国国会建立的独立的联邦政府机构，通过为存款提供保险、检查和监督金融机构以及接管倒闭机构，来维持美国金融体系的稳定性和公众信心。联邦存款保险公司对商业银行，特别是非美联储成员的州银行实施严格的直接监管。国家信用社管理局（NCUA）是一家为信用社提供保险的独立的联邦机构，依据1934年《联邦信贷联盟法》（Federal Credit Union Act）而创设。
国家信用社管理局主要负责发放联邦信用合作社的执照并予以监管，并运用国家信用合作社保险基金（National Credit Union Share Insurance Fund，NCUSIF）对所有联邦信用合作社和大部分州立信用合作社的储蓄存款予以保护。
货币监理署（OCC）隶属于美国财政部，成立于1863年。依据1863年《货币法》，货币监理署主要负责对国民银行发放执照并进行监管，具体监管职能包括：（1）检查：（2）审批监管对象设立分支机构、资本等变更的申请：（3）对其违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施：（4）制定并下发有关银行投资、贷款等操作的法规。
储蓄机构监管署（OTS）成立于1989年，同样隶属于美国财政部，主要负责监管联邦储蓄及放款银行等机构，并监督持有这些储蓄及贷款的企业以及部分州政府特许机构。
（二）证券业
美国证券业监管体系主要由美国财政部、证券交易委员会（SEC）、金融业监管局（FINRA）、商品期货交易委员会（CETC）等构成。州政府的证券监管权相对较小。
依据1986年《政府债券法案》（Government Securities Act），美国财政部具有监管整个政府债券市场的职责，具体负责监管政府债券经纪商和交易商的交易行为。
美国证券交易委员会（SEC）根据《1934年证券交易法》成立，负责美国的证券监督和管理工作。美国的证券立法赋予了SEC以下监管职能：（1）《1933年证券法》（Securities Act of 1933）规定，公开发行证券的发行人（政府债券、非公开发行以及州内发行除外）必须到SEC注册，提供财务报表等有关文件。（2）《1934年证券交易法》（Securities Exchange Act of1934）规定，交易所上市的公司必须向SEC以及证券交易所提交注册申请以及年报等SEC规定的报表报告：场外交易的公司则必须提交年报等SEC规定的报表报告。此外，该法案还赋予SEC监管交易所成员有关交易行为的职责。（3）《1935年公用事业控股公司法》（Public Utility Holding Company Act of 1935）规定，SEC根据有关保护公众、投资者和消费者利益的准则对电、气等公用事业控股公司予以监管。除非豁免，公用事业控股公司必须向SEC注册：一般情况下，注册公司发行和销售证券、购买其他企业的证券、资产以及与其附属机构发生交易等需事先获得SEC的批准，并要遵守报告、簿记等有关规定。（4）《1939年信托合同法》（Trust Indenture Act of 1939）赋予SEC监管信托机构的职责。（5）《1940年投资公司法》（Investment Company Act of 1940）赋予SEC监管投资公司的职责。（6）《1940年投资咨询师法案》（Investment Advisers Act of 1940）赋予SEC监管投资咨询师的职责。（7）破产法第11章规定，SEC参与破产公司的重组。
商品期货交易委员会（CETC）成立于1974年，负责监管商品期货、期权和金融期货、期权市场。
（三）保险业
与证券业不同，美国的保险监管职责主要由各州的保险监管局负责，包括市场准入以及监测检查等日常监管，州政府对保险业享有绝大部分监管权。此外，各州保险监管局于1987年共同设立了全美保险监管协会（NAIC），作为州保险监管局的辅助监管机构。
二.全球金融危机后美国金融监管机构的整合
2010年7月21日，美国国会正式通过《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》。该法案围绕系统性风险和消费者金融保护两大问题，旨在改善金融体系问责制和透明度，以促进美国金融稳定、解决“大而不倒”问题、保护纳税人利益、保护消费者利益。
《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》就美国金融监管体系进行了整合，除了加强部分原有监管机构的监管职能外，还新设了金融稳定监督委员会等机构。法案赋予美联储对系统重要性机构（SIFIs，Systemically Important Financial Institutions）实施更为严格的监管要求的权力，将美联储监管范围扩大至所有可能危及金融系统稳定的金融机构，而不仅限于其成员银行和银行控股公司。此外，法案还增设金融稳定监管委员会、金融研究办公室、消费者金融保护局、联邦保险办公室等机构来强化联邦层级的监管。
（一）成立金融稳定监管委员会
金融服务监督委员会（Financial Services Oversight Council，FSOC）由十个投票权的成员和五个列席组成。拥有投票权的成员包括九个联邦金融监管机构成员和一个拥有保险专业知识的独立成员，九个联邦金融监管机构成员分别是财政部部长、联邦储备委员会主席、消费者金融保护局局长、货币监理署负责人、证券交易委员会主席、联邦存款保险公司总裁、美国商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、国家信用社管理局董事会主席，其中财政部部长同时担任FSOC主席。拥有保险专业知识的独立成员由总统任命并经参议院批准，任期六年。列席成员以顾问身份参与FSOC运作，分别包括：新成立的金融研究室（Office of Financial Research，OFR）主任、联邦保险办公室（Federal Insurance Office）主任、各州保险委员会选出的一位州保险监管专员代表、各州银行监管机构选出的州银行监管者代表以及各种证券监管机构选出的证券监管委员，列席成员任期两年。
金融服务监督委员会旨在防范和识别系统性风险、加强各部门的监管合作，其主要权力包括：①一是推进信息的收集与共享，并以此促进监管协调：二是从美国金融市场实际出发，全面加强系统性风险的识别与防范。在金融机构层面，认定具有系统重要性的非银行金融机构并将其纳入美联储监管范围：在金融市场层面，有权认定具有系统重要性的金融市场设施和支付、清算与结算系统：在金融监管标准方面，有权建议对规模较大、关联性强的机构实施更为严格的审慎监管标准：对于美国金融稳定形成严重威胁的机构，可以强制分拆。三是有权建议美国国会修改法律，减少监管空白。
（二）成立金融研究办公室
金融研究办公室隶属于美国财政部，依据《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》而创设，旨在为金融稳定监管委员会提供支持。
OFR具体任务包括：②一是支持FSOC及其成员监管机构进行金融分析：二是推进财务报告要求标准化：三是开发和维护数据库：四是提高数据收集效率并保密。金融研究办公室由数据中心和调查分析中心组成。金融研究办公室有权制定管制措施、收集数据而无须国会批准。OFR年度研究报告需包含以下几方面：对美国金融稳定的威胁因素进行分析、OFR在职责范围内的工作现状、金融体系的研究和分析的重要发现。
（三）成立消费者金融保护局
消费者金融保护局（Bureau of Consumer Financial Protection，CFPB）是唯一负责消费者金融保护的独立机构，旨在保护消费者信用、存款、支付及其他消费金融产品和服务的权益。CFPB与司法部合作，拥有广泛的司法权。CFPB署长由总统直接任命。消费者金融保护局对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等金融产品及服务的金融机构实施监管，对金融产品的风险进行测试和防范，以保证消费者在使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确和完整的信息，从而杜绝一些信用卡机构和房贷公司的隐性费用、掠夺性条款和欺诈等不公平行为，切实保护消费者利益。该机构可以监管美国各类银行和非银行金融机构，以及所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构、支票兑换机构和其他类似的非银行金融机构。CFPB的设立有助于保护消费者，特别是金融知识较少的个人消费者，体现了从“买者自负”到“卖者有责”的监管理念的改变。
CFPB也同时加强与州政府的协调，而各州政府可制定更严格的标准，并适用于全国性银行。
（四）重组货币监理署
依据《2009年联邦存款机构监管和规制改进法》（Federal Depository Institutions Supervision and Regulation Improvements Act of 2009），将OTS拆分，大部分功能并入OCC整合成为新的货币监理署，负责监管所有国民银行以及外国银行在美分行和办事处。新的货币监理署仍然隶属于美国财政部，署长由美国总统任命，任期5年，资金来源主要为原有OCC和OTS的资金和之后收取的费用及投资收益。
（五）成立财政部联邦保险办公室
联邦保险办公室（Federal Insurance Office，FIO）同样隶属于美国财政部，依据《2009年全国保险办公室法》（Office of National Insurance Act of 2009）而创设，局长由美国财政部部长任命。FIO负责对美国保险业进行全面的监管，包括识别系统性风险。此外FIO还负责收集和研究信息、协商保险业国际事务等。
三.启示：强化财政部在金融监管体系中的作用
金融危机发生后，美国财政部在金融政策制定中发挥了领导作用，丝毫不亚于美联储。新设、整合的机构主要是与财政部有关，如FSOC、OFR、FIO、OCC。对系统性风险金融机构（SIFIs）的认定基本上由财政部主导，包括银行机构、保险机构和资产管理机构，其对各类金融机构的监管影响进一步加深。这对思考我国财政部在金融体系中如何发挥作用颇有启示。
事实上，当金融危机发生时，央行的重要职责是最后贷款人（Lender of Last Resort，LOLR）。但是，贷款并不是没有成本的，也不是没有条件的。在市场经济体制中，危机金融机构要得到央行的最后贷款，财政部需要发挥关键作用，比如参与兼并重组、增进金融机构的信用等级、资本金注入等。总体上，在应对金融危机中，央行提供流动性支持，财政部发挥主体责任：央行是最终放贷人，财政部是最终的救助人。相应地，财政部应该在金融监管体系中发挥积极作用，特别是在系统性金融风险的防范化解体系中，财政部应该起到领导作用。否则，容易在监管体系中埋下道德风险的隐患，即系统性金融风险的因子由非财政机构主导，而风险爆发后却由财政兜底。这种内在不一致性在1999年中国四大金融资产管理公司剥离商业银行不良资产时已有先例，而此次全球金融危机之后美国金融监管体系变革中财政部作用的凸显，值得中国监管当局吸收借鉴。（完）
文章来源：《经济研究参考》 2015年第27期（本文仅代表作者观点）
本篇编辑：袁佳
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