德国教育政策是如何制定出来的？ ——柏林的学校结构改革法案出台始末

编辑按：因为两国的政治制度不同，德国教育政策制定的模式对于我国可能仅具有有限的借鉴性，但是向地方政府"放权"令其探索符合本地情况的教育政策、基于科学论证的教育决策导向、重视多方利益群体民主参与教育决策等做法，我们却不妨学习和参考一下。

     做一些简单的铺垫，在德国，中等教育主要有三种学校可供选择：

（1）程度较好的学生通常选择文法高中就读，是进入高等教育必经之路，学生以升大学为主要出路，政府领导阶层、社会精英多半出自于此。

（2）程度次好的学生常常会进入实科中学，学校以培养中等的工商业界、政府机关的实务人才为主，毕业生多半继续接受全时制的高级职业技术教育或科技类的高等教育，少部分接受所谓二元职业训练。

（3）程度欠佳的学生则就读五年制的主体中学，学生所学的课程内容较简单，毕业生多继续进入二元职业教育体系完成学徒训练，并以从事手工业、制造业为主。

     文章里所提及的改革即在这个传统的三轨制教育体制下展开的。

 （编辑：幻色男爵；微信号：colorfulbart。编辑对比较西方政治略有钻研，对中国问题也深入的思考，欢迎大家加好友！）

协商政治的典范：德国教育政策是如何制定出来的？

——柏林的学校结构改革法案出台始末

孙进

萨克森州在2008 年的 PISA 研究中爆了一个冷门，在数学、自然科学和阅读能力三门学科中都位居第一。其成功法宝之一，就是萨克森州将主体中学和实科中学合并起来。受到PISA调查结果的冲击，有关学校结构改革的讨论已经在全国展开，许多州也已经将自己多轨制的中学体系转变为双轨制。

在这方面，由于在德国的体制下，教育为各联邦州分管，各州情形不一，执政党不同，争议也颇多。例如，汉堡第一市长欧勒·冯·伯斯特( 基民盟) 批评《南德意志报》把学校分为文法中学、主体中学和实科中学，认为这是“陈旧的等级思想的表现”。

然而，巴伐利亚州文教部长路德维希·施彭勒( 基社盟) 则强烈抵制一体化模式以及主体中学和实科中学的合并。“对大家来说换汤不换药的教育仍是昨天的教育。”他发誓，将忠诚于“分流的学校体制”，寄希望于把主体中学进一步发展成为加强学生的职业定向以及个性促进的中学.。

柏林也是在这一大背景下开始其学校结构改革的，目标也是改变原有的多轨制中学体制，在此期间，不同的政党和利益团体有着不同的主张，人们就此进行了长期的讨论。

州议会党派（社会民主党、基民盟、绿党等）的争论

2009年2月10日，当时的柏林州的教育部长JurgenZ6llner（社会民主党）提出了由其部门拟定的学校结构改革方案。按照这一改革方案，从2010/2011学年开始，柏林便只有两类中学：一体化中学和文法中学。其中一体化中学合并了主体中学、实科中学和总合中学。从这一改革方案的提出，到最后得到议会的表决通过，各政党和利益团体的代表机构参与了对这一改革方案的讨论和修改。在小升初方面，父母还是获得选择权。不过，当学校的名额供不应求时，学校可以按照自己的标准选出60%的学生，30%的学生通过抽签决定，剩下10% 的名额给予有特殊需要的人（比如需要和自己兄弟姐妹在同一所中学学习的人）。

当时柏林州政府是由社会民主党和左派党（Die Linke）组成的联合政府，因为两个政党的颜色一个是红色，另一个是粉红色，所以，这两个政党组成的政府也被称作"红一红一政府"。他们是这一改革方案的支持者。社会民主党认为，学校结构改革将会带来一系列好处：更好的个性化的教育，清晰的学校结构，更长时间的共同学习，更好的办学条件，扩建全日制小学，促进机会公平。其他政党和机构对政府的这一改革方案褒贬不一。

柏林的反对党基民盟对执政党的改革方案提出了批评，基民盟柏林州的党主席Frank Henkel及基民盟议会党团的教育政策发言人Sascha Steuer表示：政府的改革方案中缺少一种教育学方案，可以保证在学校合并后每一个学生都会得到个性化的发展，同时也缺少一个教师发展方案，以保证教师可以提供符合专业要求的课程，落实改革。同时，改革方案中通过抽签进行择校的程序也受到了批评。基民盟认为这种程序是不负责任的，主张按照学习成绩进行公平竞争。基民盟提出了一份29页的学校法修改申请。不过，红一红一政府拒绝了其法律修订案。

另一个反对党自由民主党也对改革方案提出了批评，认为升学的筛选标准不利于学校方面形成和坚持自己的办学特色，学校应该有确定自己筛选标准的权利，否则最终只会形成一种"红一红"的学校特色（rot-rotes Schulprofil）——即"平庸"。两个反对党的共同点反映了这两者的保守性倾向，二者都主张保持筛选性的学校体制。这两个政党在议会表决时投了反对票。

绿党赞同部分改革内容，如两类学校的学生都可以获得Abitur（高级中学毕业文凭），一体化中学的学生可以用多一年的时间来完成这个考试。同时，绿党也提出了自己的批评意见，例如：绿党主张建立全日制的学校，认为这是实现个性化教育的正确途径。另外，绿党认为，文法中学设置试学学年让文法中学获得了特权的地位，可以将不合格的学生送去一体化中学上8年级。这样一来，一体化中学和文法中学就不再是等值的学校，而是成了二等中学。因此，绿党主张取消试学学年和蹲班的制度，将学生是否适合上文法中学的决定置于中学5年级和6年级。但是，这些主张没有得到社会民主党和左派党的同意。因此，绿党在议会表决时选择了弃权。

（柏林州议会）

议会外利益团体的参与

除了议会中的各政党之外，议会外的各利益团体的代表也积极参与政策讨论，发挥其影响。柏林地区的教育与科学工会在2009年6月4曰的决议中表示，他们坚信，只有一种全纳性的学校体制才能够同时实现机会公平和高质量，因此，他们反对任何形式的等级性分化的学校体制，强烈建议引入“共同体学校”实现所有的学生都上同一种学校（eine Schule für alle）的目标。教育与科学工会主张对学生的个性化的促进，反对对学生的筛选，认为这对于那些出身社会下层家庭的学生十分不利，会影响到他们的学习动机、自我价值感和社交能力。在收到政府学校结构改革的法律草案（2009年6月17日版本）之后，教育与科学工会在2009年6月24日针对这一草案提出了非常细致的意见，包括赞同的条款，存在疑问的条款和表示批评的条款，并提出了自己的修改建议。

2009年4月1日，柏林家长委员会邀请感兴趣的家长参加与各党派（社会民主党、左派党、基民盟、绿党和自由民主党）议员的讨论会。会上，这些党派的议员首先介绍了有关学校结构改革的支持和反对性意义，之后听取了家长们的见解。在这次会议上，受邀请的家长表达了他们的不满，觉得自己的孩子成了试验品。

2009年11月17日，柏林学生委员会在媒体发表声明，表示支持柏林的学校结构改革，同时把这一改革视为实施通向共同体学校的第一步。学生委员会同时要求向教师提供培训，以便于让他们可以适应新的情况。学生委员会要求聘用更多的教师，每班一个负责老师已经不够。

小学联合会（Grundschulverband）基本上也赞同学校结构改革，这些改革减轻了小学对学生进行分流的负担。因为未来两类中学都可参加Abitur考试，所以，小学毕业时不再需要过早地对学生作出是否适合参加Abitur的判断。另外，该组织也提出了对改革的批评和改进建议：（1）取消文法中学将自己认为不合格的学生分流给一体化中学或特殊学校的特权，同时取消文法中学的试学学年。（2）有许多文法中学仍然保留着设立5、6年级的特殊权利。这种形式的早期筛选架空了柏林的6年制小学，妨碍到小学的教学工作，因此建议取消这些学校的特权。（3）这次的学校结构改革没有考虑《联合国残疾人公约》要求的全纳性教育，特殊学校继续存在。总而言之，小学联合会最终认同的也是全纳性共同体学校，即所有的学生都上同一类学校，中学不分流。该组织将现有的改革视为是通向这一目标的中间步骤。

2010年1月12日，柏林手工业协会、工商业协会、自由职业联合会（Verband Freier Berufe）以及柏林和布兰登堡企业联合协会（Vereinigung der Unternehm ensverbande in Berlin und Brandenburg e.V.）与柏林教育、科学和研究部（Senatsverwaltung für Bildung，Wissenschaft und Forschung）签署了一份声明，表示愿意作为一体化中学双元制学习（duales Lernen）的伙伴，帮助学校和教师将来自职业领域的实践性的知识融入学校的课程之中，帮助学校与企业建立伙伴关系，向学生提供实习位置，与学校一起做项目和举办活动等。这份声明表明，柏林的学校结构改革得到了经济界的赞同和大力支持。

（德国教育与科学工会柏林分部主页：http://www.gew-berlin.de/。德国教育与科学工会是德国最大的全国性工会之一，例如2015年德国服务业工会联盟与教育与科学工会曾代表24万名幼儿园教师和雇主谈判。各大利益集团是德国政治体制的有机组成部分 ,也是多元化政治文化的反映）

最终结果

经过长期的公共讨论和修正，柏林州议会在2010年1月14日通过了改革柏林学校结构的学校法改革。社会民主党和左派党赞同，绿党/90联盟（Btindnis 90 / Die Grnnen）弃权，基民盟和社会民主党反对。柏林学校结构改革的政策最终以法律的形式得到合法化。

德国教育政策制定的特点

第一，在教育政策形成的过程中，上面的政府机构与下面各个利益团体的代表机构则是在互动之中不断协调和修改政策方案。鉴于德国政府机构是绝大多数教育政策的倡议者和提出者。所以，自上而下、上下互动与合作应该是德国主流的教育政策制定模式。

第二，作为联邦制国家，德国各州自主负责本州的教育事务。德国教育政策主体主要在于州和地方层面，联邦政府只是起到补充和平衡的作用。这一结构让各州可以根据当地的情况探索符合本州情况的教育政策，有助于产生创新性的教育政策方案，供各州相互参考和借鉴，也有助于提升教育政策的针对性和适切性，便于教育政策得到落实。

第三，德国对联邦政府、州政府和地方政府的教育管理权限和范围的划分十分明确和细致，对各个社会群体利益代表机构参与教育政策制定过程有明确的规定，并且均通过法律条文加以制度化。教育政策的主体在形成和制定教育政策时有法可依、有章可循，使得德国教育政策的形成具有高度制度化和规范化的特点。

第四，在德国教育政策制定和形成的过程中，决策者十分重视进行实证调查或者请专家与学者进行充分的论证，例如德国"高等教育协定2020"的提出以德国文教部长联席会议的调查和科学预测为基础。另外，德国在引入国家教育标准前，先请相关领域的专家完成了一份十分详尽的评估。这说明，德国教育政策制定具有明显的科学决策的导向。

第五，德国教育政策制定重视让不同的政党和多方利益相关者民主参与，具有民主化的特点。首先，德国联邦政府和州政府通常都是联合执政政府，因为没有任何一个政党有力量单独执政，另外议会内外有多个反对党。每个政党都有自己的价值取向，例如在柏林学校结构改革中，社会民主党和左派党更加看重社会公平，照顾社会中下层的利益，因此，不愿意在择校方面采用精英化的筛选机制，而基民盟和自由民主党则比较保守，偏重维护社会中上层家庭的利益，主张按照成绩原则择优录取，对学生进行分化。因此在教育政策形成过程中，不可避免地会出现执政党和反对党之间的博弈。特别是当利益难以通过谈判协调时，执政党往往会谋求通过获得议会多数支持将其教育政策合法化，而不再顾及反对党的意见。其次，除了政党之外，经济界、家长、学生、工会、教师、校长等相关利益群体的代表机构也被纳入教育决策或咨询的过程之中。此外，在有关政策的公开讨论中，教育研究机构和教育咨询机构、社会知名人士以及媒体也都积极参与，表达自己的见解，提出自己认为合适的教育政策方案。

不同层次的政府机构、政党和不同社会群体利益群体民主地参与教育政策的制定有助于改革方案最终可以照顾到各个群体的利益，避免形成偏向一端的教育政策，有助于增强教育政策制定的科学性。但是，他们在教育政策方案方面的分歧也常常令教育政策制定的过程变得很长，导致许多教育政策方案最终偏离了提出时的目标和初衷，甚至中途夭折。因此，德国现有的教育政策制定机制既有优势，也有其问题所在。

因为两国的政治制度不同，德国教育政策制定的模式对于我国可能仅具有有限的借鉴性，但是向地方政府"放权"令其探索符合本地情况的教育政策、基于科学论证的教育决策导向、重视多方利益群体民主参与教育决策等做法，我们却不妨学习和参考一下。

参考文献：孙进. 德国教育政策的制定——主体、过程与特点[J]. 苏州大学学报:教育科学版, 2014(2):110-118.

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