改革开放以来中国政治体制改革的回顾与展望

党规是法治中国的核心

【文章来源】

《理论探讨》，2010年第1期

【作者简介】

高放，原名高元浤，1927年2月生于福建省福州市，著名学者、政治学家、共运 史学家、马克思主义学家、社会主义学家， 中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师，2009年受聘 一级教授。

治学不为媚时语，“众”寻真知启后人。

人民大学建校八十周年校庆，高放教授期颐之年，重温此文。

一、政治学研究要着重推进政治体制改革

我国政治学教学与研究从20世纪初起步，北京大学等高校设立政治系。我在1947-1948年就是北京大学政治系的学生。可是受苏联模式影响，全国解放后政治学学科取消了。1952年院系调整时政法学院没有政治系。中国人民大学是培养财经政法管理干部和马列主义理论师资的综合大学，有外交系、法律系，而没有政治系。十月革命前俄国也有政治系，十月革命后为什么取消了？我在1980年中国政治学学会成立大会上讲了一句尖锐的话：“苏联为什么长期不研究政治学？因为政治被1919年成立的苏共中央政治局垄断了，政治局委员精通政治，不要学者研究、学生学习。”

1980年我国恢复政治学的研究与教学，30年来取得了很大成就。政治体制改革应是政治学研究的重点问题，应该集中研究如何推进政治体制改革。因为苏联模式政治体制弊病很大，为何要改革，如何进行改革，需要学者多出主意。遗憾的是我国有的政治学研究机构、有的政治学学者不重视研究政治体制改革问题，而把重点放在维护国家主权和实现国家统一问题上。实际上我国政治体制弊端严重，我国政治体制的弊病主要来自苏联，又加上我国四千多年君主专制体制的影响。苏联政治体制的弊病主要表现在什么地方？邓小平有一个很好的总结，就是“权力过分集中”，我认为是“过度集中”，改了一个字。国家的政治权力还是应该要有集中的，是民主基础上的集中。我认为民主集中制的实质是民主制，而不是集中制，也不是民主制加集中制。没有不集中的民主，却有不民主的集中。30年代形成的苏联模式的政治体制就是不民主的集中。还有人认为苏联政治体制是高度集中，我认为这种说法不准确，苏联政治体制是过度集中。“过度”和“高度”一字之差，却有天壤之别。在特殊情况下，如在一国建设社会主义条件下，在战争条件下等等，政治权力应适度集中，甚至高度集中，但是在任何情况下权力过度集中就是弊病。苏共中央总书记斯大林从1924年列宁逝世后全面执政，到1953年逝世，实际上形成了十种政治体制，我用10句话50个字来概括：个人集权制、职务终身制、指定接班制、一党专政制、以党代政制、等级授职制、官员特权制、控制选举制、消灭异己制、监控干群制。这十种体制对其他共产党执政的社会主义国家具有普遍而深远的国际影响，有的国家还加码，改革难度很大。1986年9月29日，邓小平在同波兰党政领导人雅鲁泽尔斯基谈话时就明确指出：“我们两国的政治体制都是从苏联模式来的”，“我们现在提出政治体制改革，是根据我国的实际情况决定的”。我国政治学学者应该多为政治体制改革建议献言。

二、改革开放以来政治体制改革既迈出大步、小步，又有停步和滞后

回顾历史，30年来我国政治体制改革在前十年迈出两大步，但是又两次停步不前，甚至后退；近20年来又在三个方面（党内民主、党际民主、人民民主）各迈出较多小步，取得了不小成绩。

第一次迈出大步是起始于1978年11月-12月的中央工作会议和十一届三中全会。这一大步发展了党内民主，打破了“两个凡是”和个人专断，端正了党的指导思想和基本路线。我国是以政治体制改革领头来带动经济体制改革的。1980年8月18日邓小平同志讲话，提出党和国家领导制度改革问题，强调要反对封建专制主义的遗毒、改革权力过度集中的领导制度，这是大抓狠抓政治体制改革的纲领性文件。可惜这年年底发生了波兰团结工会事件，使领导人顾虑政治体制改革可能导致政局不稳、激烈动荡，开始放慢步伐。1982年召开的党的十二大是政治体制改革的第一次大后退。我这样看法是由于我看到过十二大修改党章的草案。其中提出领导人要有年龄、任期限制，党代会在相隔五年之中先增开一次会议，再过渡到年会制和常任制，设立能监督中央委员会的中央监察委员会等规定，结果都未获通过。在十二大通过的党章中，最后只是笼统地规定“任何领导职务都不是终身的”，至今党章还是这么写。党的全国代表大会至今仍然是每五年召开一次，从这一点看改革开放30年来没有进步。每五年召开一次党的全国代表大会，这本是1969年党的九大极左路线的产物。

第二次迈出大步是起始于1986年6月邓小平的讲话，到1987年10月十三大后付诸实践。但是到1989年政治风波后戛然止步，又开始后退。邓小平为何在1986年6月又提出政治体制改革呢？因为经济体制改革向商品经济发展，官商勾结、权钱交易现象增多，党政机关权力过度集中，妨碍经济体制改革正常、健康发展。所以邓小平当时指出，没有政治体制改革经济体制改革也不会成功，政治体制改革的首要关键是党政分开。1987年7月1日，5人民日报6头版重新发表邓小平1980年8月18日的讲话，这是很不寻常的举措。1987年10月党的十三大报告专门讲政治体制改革问题，从党政分开、依法治国等七个方面着手进行政治体制改革。会后取消中央各部委的党组，高等学校试行校长负责制，工厂实行厂长负责制，党委只起监督与保证作用。1988年7月成立半官方性质的中国政治体制改革研究会，中共中央办公厅副主任周杰任会长，薄一波为名誉会长，23个部长级干部任顾问，我被推选为该研究会的副会长之一。当时领导找我谈话，我的本意是建议由中国社会科学院政治学研究所所长出任副会长，研究会会长周杰认为我提出的体制内改革的诸多建议得到了中央领导人赞同，所以要我出面负责此事。研究会成立后创办了《中国政治体制改革》杂志，办过培训班，出版过政治体制改革丛书。1989年风波后，中国政治体制改革研究会停止活动，至今没有恢复。各部委党组又恢复，企业中出现书记是核心、厂长是中心的说法，高校等事业单位都实行党委领导下的首长负责制。政治体制改革又停步，甚至后退了。

1989年6月党的十三届四中全会以来，经1992年的十四大、1997年的十五大、2002年的十六大、2007年的十七大，都提出要积极推进政治体制改革，但是只在党内民主、党际民主、人民民主三方面迈出很多小步。如党内颁布了很多加强监督条例、实行党代表任期制，两个民主党派与无党派人士任正部长，加强与民主党派协商，加强人民代表大会制度建设，制定一系列法律，扩大农民的选举权，加强推进基层民主建设，实行村民自治，加强民族区域自治等等，应该说这20年来在这三个方面都迈出了很多小步，成绩是显著的。但是我国政治体制的主要弊病、根本弊病、三大民主问题尚未从根本上得到解决。

（1）党内民主要实现党的权力中心转移，即要从党的中央委员会转到党的全国代表大会，党代会要实行年会制与常任制。党章中应明文规定：党的全国代表大会是党的最高权力机关，中央委员会是党代表大会的执行机关，每年应向党代会报告工作并接受评议。

（2）党际民主要进一步提高民主党派的地位与作用，真正实现各政党政治自由、组织独立、法律平等，这是1980年政协五届二次会议的决定，参政党应该解释为参与联合执政的党。

（3）人民民主要实现党政分开，使人大成为名实相副的最高国家权力机关，各级主要领导人与代表应该民主竞选产生，真正做到权为民所授，这样才能杜绝跑官买官现象。

三、未来政治体制改革的思路和出路

展望未来，中国政治体制改革有三条思路、三个方案。第一种是保守的方案，以维护稳定为由，维护苏联过度集权模式的政治体制，反对突破苏联模式，只在现有体制内进行细小的改革。第二种是过急的方案，即走西方式三权分立、多党平等竞争之路。这是主张在体制外进行大改革。第三种是不“左”不右的中庸之道。我认为，我国政治体制改革不仅要继续稳步前进，而且还要加快改革步伐，不能照搬西方模式，但是必须尽快从体制内由三小步迈出三中步，再迈出三大步，这样才能取得政治体制改革全面成功，从而促进全面建成中国特色社会主义的伟大事业。所谓中改，在党内民主与人民民主方面就是各级领导人应由差额民主竞选产生。在多党合作（党际民主）方面要少控制民主党派发展，多选拔其优秀人士担任正职领导职务。所谓大改就是：实行党代会年会制和常任制，建立能监督各级党委的监督制度；制定“政党法”，进一步壮大民主党派力量并提高其参政地位;实行党政分开，完善人民代表大会制度、基层民主制度和区域自治制度。在古代农业社会，可以说“不积跬步（即小步、半步），无以致千里”（《大戴礼记·勤学》）。在当今新科技革命迅猛发展、民主共和浪潮席卷全球的态势下，只积跬步，难以致千里，老是只迈出小步，是跟不上新时代潮流的，而且迟早会被不可阻挡的民主浪潮所淹没。苏联东欧的剧变已是明训，切不可等闲视之。可先由乡镇基层普遍起步，再到县、市、省级和中央级；如果担心中改、大改会搞乱政局，破坏稳定，可先进行试验，设政改特区。

我认为中国最有条件取得政治体制改革的全面成功。有利条件主要包括：

（1）中国共产党有丰富的执政经验。1949年开始在全国执政，迄今已执政60周年，积累了正面的反面的经验。

（2）历史上还有人民民主经验，如从1927年起在苏区实行苏维埃制度，在解放区政权组织中实行三三制原则等。

（3）中国共产党已经与国内民主党派合作达八十多年，有丰富的合作经验。民主党派能够促进我国的政治体制改革。

（4）香港、澳门特区和台湾地区实行民主建设的经验也可供借鉴。港、澳、台地区资本主义民主的发展也会对大陆社会主义民主的发展起推动作用。

（5）国际共运中苏联东欧发生剧变的经验教训。苏东剧变有众多原因促成，其中最根本的一个原因就是执政的共产党长期坚持权力过度集中的一党专政的政治体制，延误了体制内的政治体制改革。

（6）西方民主模式我们决不能照搬，但是其中权力有制约、有监督的某些经验我们要借鉴。政治学学者要当政治体制改革的促进派，不当促退派和改旗派。胡锦涛总书记强调不后退，不改旗易帜。这一点非常重要。

展望未来，我国的政治体制改革有三种前景：一个是领导自觉主动逐步改，由小改进而中改、大改；一个是不自觉被动逐步改；再一个是只在口头上讲改，实际上不改或只限于小改，最终会引起社会动荡动乱。苏联东欧国家就是因长期高压贻误政治体制改革而遭致失败，长期的“左”必然导致后期的右，不从体制内进行改革，最后只能被迫去进行体制外的改革，不能实现社会主义民主，最后只能实现资本主义民主。当今世界，民主浪潮浩浩荡荡，可谓顺之者昌，逆之者亡，这是铁则。

学者的职责在于以良心、良知发良言，提良策，旨在唤起民众、唤起青年、唤起党团员、唤起各级领导干部提高共识，推进政治体制改革。群策群力，会引起领导重视，会促使领导采取新的举措。实践证明，延误政治体制改革，后果是严重的。殷鉴不远，在夏后之世，加快政改机不可失，时不我待。

兰州资源环境职业技术学院

转自：党规研究小组微信公众号

本期编辑：王宁