民企如何介入国内油气勘探开发？

【新朋友】：点击标题下方“天然气与法律”（蓝色字体）关注我们

【老朋友】：点击右上角“...”分享到朋友圈或发送给朋友

文|赵要德 冯洁

中石油集团公司法律事务部

近年来，民营企业要求参与国内油气资源勘探开发的愿望十分强烈，国家也非常重视民营企业参与油气资源的勘探开发，并相继出台了一些规定和办法，但迄今为止进展难以令各方满意。笔者认为，市场准入的法律依据，探、采矿权现状以及企业承受风险的能力等成为民营企业参与油气资源勘探开发面临的主要问题。

一、准入的法律问题

调整我国油气资源勘探开发的法律主要分三个层次：一是《矿产资源法》及其实施细则；二是《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》；三是《探矿权采矿权转让管理办法》。

按照《矿产资源法》和《矿产资源勘查区块登记管理办法》的规定，油气资源属于国家特定矿种，其勘查和开采实行国家一级管理，即勘查和开采由国家矿产资源主管部门进行管理，地方矿产资源主管部门无权发放油气勘查和开采的许可证。国家矿产资源主管部门发放油气勘查许可证的一个重要前提条件是，申请人需要提交国务院批准设立石油公司或者同意进行油气勘查的批文。这一前提条件或许是民营企业进入油气勘探领域的“玻璃门”，它将民营企业挡在了油气勘查的门外。

尽管国务院于2005年发布了《鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“36条”），并于2010年发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”），但由于国务院未对《矿产资源勘查区块登记办法》进行修改，相关部门也没有制定出具体的操作措施，这扇“玻璃门”一直未被拆除。按照目前的法律规定，民营企业要获得国务院批准其设立石油公司或取得国务院同意其进行油气勘查的批文并不容易。

二、探矿权的现状问题

油气资源探矿权现状也是横亘在民营企业面前的一道屏障，是油气矿产资源主管部门面临的一个现实问题，它使得民营企业在油气资源勘探领域难有大的作为。

从我国陆上油气资源的勘探现状看，经过原石油工业部、地质矿产部及其后的中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司数十年的勘探，可供继续勘探的区域面积已相对有限。南方广阔的陆地面积几乎没有什么油气勘探价值，也没有人愿意在这些地区再从事油气资源的勘探。东北、华北、西北地区是我国大型和较大型油田的分布区，国家石油公司在对油田经过多年的开采后，不断对油田周边地区进行了滚动勘探和开发，勘探价值较高区域的探矿权大部分已经被国家石油公司所申请。

因此，国家矿产资源主管部门能够拿出来对民营企业开放的地区或许只有塔里木盆地、柴达木盆地、准噶尔盆地和鄂尔多斯盆地的部分新区，但这些新区的勘探风险是巨大的。

三、采矿权的现状问题

申请油气资源采矿权的重要前提是，申请人需要有探明的油气资源地质储量。这是申请人提出申请的物质基础，也是矿产资源主管部门向申请人颁发油气采矿权许可证的基本依据。

采矿权实际上是与探矿权紧密关联的。没有探矿权，就无法对某一区域进行油气资源的勘探，就无法探明某一区域的油气储量，因而无法提出采矿权的申请。

就目前的情况看，国家石油公司通过多年的勘探和滚动勘探，已经掌握我国陆上主要的油气资源储量，申请了采矿权，并将探明的油气资源储量纳入了上市公司的资产。从法律上讲，矿产资源主管部门无权将上市公司持有采矿权的区块向民营企业开放。

四、民营企业的风险承受能力问题

众所周知，石油勘探属于资金和技术密集型的行业，勘探投资巨大，成功率极低，风险很高。如前文所述，经过数十年的油气勘探，我国油气资源远景较好的区域已经很少，即使在油气资源远景较好的部分新区，例如塔里木盆地，由于受地形、地层深度和地层复杂性等的影响，地震采集、钻井难度越来越大，勘探成本越来越高，一口探井的成本就可能高达数千万甚至上亿元。

因此，投资油气新区勘探的民营企业，必须有非常充足的资金实力，能够抵御巨额投资损失的风险。

从要求进入油气资源勘查开采的民营企业看，除了真正有资金实力、能抵御投资风险的个别企业以外，大多数企业的目标还是陆上现有油田周边地区以及国家石油公司持有的那些开采难度相对较大、开采成本相对较高的油气资源，在这些区域开展油气勘探和开采的风险比新区要低得多，获利的机会也大得多，这是众多民营企业呼吁陆上油气资源对其开放的真正原因。对勘探开发投资风险更大的广大南方新区以及海上油田，民营企业则不感兴趣。

五、国家石油公司持有探矿权与采矿权的区域

与民营企业合作的法律问题前文提到，我国陆上有远景的油气资源区域内的探矿权和采矿权基本上被国家石油公司依法持有。按照新、旧36条的规定，以及十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，国家有意在石油等垄断行业引入市场竞争机制，支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发，并要求废除对非公有制经济各种形式的不合理规定。

但是，如何让国家石油公司将其持有油气探矿权、采矿权的区域与非公有制经济体合作勘探开发，目前的法律规定有些模糊，需要在法律或规定上进一步明确。目前，国家调整我国陆上和海上石油资源对外合作的法律为《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》和《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。这两部法律均是调整国家石油公司在其拥有的探矿权和采矿权区域与外国公司进行石油合作关系的。条例并未规定国内的民营企业可以与国家石油公司合作勘探开发石油。因此，一些民营企业只好通过在海外注册公司，以外资企业的身份与国家石油公司合作开展陆上石油资源的勘探开发，以绕开国内法律准入的障碍。

尽管如此，由于法律对这类公司的资质没有统一规定，民营企业能否拿到合作权，主要取决于国家石油公司，这给个别实力并非雄厚但关系很硬的民营企业创造了运作的可能空间，并可能滋生国家石油公司向个别民营企业输送利益等腐败现象。

民营企业除了可以以外资企业的身份参与国家石油公司的油气合作外，按照《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》及《探矿权采矿权转让管理办法》的相关规定，国家石油公司有权与民营企业开展合作。例如，《矿产资源法》第六条第二款规定，已取得采矿权的矿产企业，因与他人合资、合作经营需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人。这一规定只是间接地承认采矿权人可以与他人合资、合作，可以将其持有的采矿权转让合作或合资企业。

从法理上讲，持有油气资源探矿权、采矿权的国家石油公司与国内任何主体开展合作勘探和开发的行为，是国家石油公司对探矿权和采矿权使用权的一种处置行为，这种处置只要程序合法，是符合法律规定的。但是，仅有矿产资源相关法律法规对这种行为的间接承认和法律上的推论还不够，需要法律从正面作出更加明确的规定。

六、建议

按照党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的要求，应消除各种对非公有制企业的隐性壁垒，为民营企业进入国内油气勘探开发领域创造平等机会。对此，笔者提出以下几点建议。

1）修改现行《矿产资源勘查区块登记管理办法》中的相关条款，降低民营企业参与的门槛，参与油气资源勘探开发的民营企业首先不必是石油公司；

其次，它的设立不必有国务院的批准以及国务院同意其进行石油勘探开发的批文；

第三，不必有技术门槛和技术人才等要求，如果民营企业有足够的经济实力和管理经验，可以通过市场配置原则获取技术和人员等要素；

第四，对民营企业的资质要求应重点放在其是否拥有与勘探开发区块配套的资金，资质规定可以由矿产资源主管部门根据实际情况确定。

2）矿产资源主管部门在进行新区油气资源勘探招标时，对国家石油公司和有资质的民营企业应一视同仁。在目前的法律框架下，将新区探矿权向所有参与者进行公开招标是没有法律障碍的。同时，对国家石油公司持有的油气资源探矿权许可证区域，在探矿权到期后，矿产资源主管部门可以将其纳入新的探矿权招标区，面向所有参与者进行招标。

3）国家不能强迫国家石油公司将其持有的探矿权和采矿权与民营企业合作，但允许并鼓励国家石油公司将其持有的油气资源探矿权、采矿权用于与民营企业的合作。在这种合作模式下，法律应该明确规定国家石油公司既可以转让探矿权和采矿权，也可以不转让探矿权和采矿权。在合作开发项目上，可以采用产品分成合同模式，也可以采用合资公司等其他形式。在合资公司模式上，可以引进优先股的概念。

为此，需有一些创新性的规定，以取得法律上的突破。如果民营资本能以优先股的形式参与国家石油公司的项目开发，既可以解决已探明的油气资源储量难以作价入股的问题，降低国家石油公司的负债比率，又能确保民营企业获得比较稳定和相对可观的投资回报。

4）有关部门应制订国家石油公司以其探矿权、采矿权与民营企业合作的程序性规定，确保所有民营企业能公平、平等地参与同国家石油公司的合作；同时制订相关的监管办法，防止合作过程中的暗箱操作和国有资产流失，消除滋生腐败的源头。

5）加大对民营企业参与油气资源勘探开发风险性的宣传教育，使参与油气资源勘探开发的民营企业以及社会各界了解油气资源勘探开发存在的巨大风险。

6）矿产资源主管部门和政府相关部门应建立健全油气资源勘探开发监管体系，避免因民营企业参与油气资源勘探开发而可能导致的滥探、滥采、破坏资源和环境污染等乱象。

欢迎关注:天然气与法律

微信号：Gas-Law

这是一个关于天然气和法律的资讯平台，定位为天然气领域法律与政策的观察者和解读者，内容包括法律快递、政策解读、市场观察、案例分析，立志成为业内人士了解天然气资讯的第一选择。

请关注我们，我们将定期为你推送有品质的阅读，有深度的思考！

[e-mail]是我们的邮箱，欢迎交流。