【借鉴】韩国燃气集团垄断破局启示录

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南方能源观察专栏作者麦一

2013年12月2日，韩国公共运输工会的KOGAS分会成员，在国民议会门口举行了一场小规模的抗议游行，目的是抗议政府正在讨论的天然气修正提案。这个提案的目的是，进一步放开液化天然气(LNG)进口专营权，并对私人企业经营LNG再出口业务开绿灯。

KOGAS，韩国燃气集团(Korean Gas Corporation)，是国有上市公司。国企员工抗议政府，听起来像是一桩大水冲了龙王庙的乌龙事件。这出戏的背后，是政府与企业十多年的权力博弈。

KOGAS诞生于1983年，是当时的政府通过立法成立的国有垄断燃气公司，经营范围包括LNG进口、储存和再气化设施、管道以及天然气批发业务。尽管韩国的LNG进口总量排在日本之后，世界第二，但由于KOGAS的独家垄断地位，实际上它是全球最大的LNG单一买家。

尽管常规意义上来说，垄断企业携政府授权之便，其管理水准、效率和技术能力大多数时候都是令人诟病的。KOGAS却在不少方面是个例外。首先，它的独家地位确立了买方的谈判能力，因此2013年进口的3933万吨LNG里，80%是价格稳定的长期协议，所以尽管日本的LNG进口总量高于韩国，但KOGAS的平均价格却要低10%。技术方面，KOGAS管理着3个LNG接收终端以及60个储罐，其中包括全球最大的储罐（30万立方米），以及国内4000公里的天然气管道和若干地区销售终端，在30年的历史中几乎没有发生过重大安全事故和贪腐丑闻。从销售模式上来说，KOGAS尽管垄断了全国的天然气管线，但天然气的批发价格却是由政府规定的LNG成本+运营成本+经营利润，并规定了民用和工业用气的不同价格，同时根据季节变化，每个月调整。这种垄断经营但政府定价的模式，很长时间内确保了韩国的天然气价格低于OECD国家的平均水平。

因为KOGAS的垄断地位，作为全球最大的LNG买家，它有足够的筹码可以获得相对优惠的价格。加上过去三十年里制造业和造船业的布局发展，从LNG容器、船舶，到接收终端和管网管理，韩国在整个LNG产业链里积累了丰富的经验和竞争力。2013年政府提出了把韩国建成东亚LNG贸易枢纽的目标，一方面是更好地利用自己的优势地位和已有设施，另一方面和日本联手，强化两国在世界LNG贸易和产业链的地位，毕竟两国的总进口量占全球LNG贸易的一半以上。而且，2008年KOGAS与俄气签订的朝鲜半岛输气管道备忘录，曾经由于朝鲜半岛的政治局势一度搁置，乌克兰危机之后此议题重启，韩国很可能在未来10年内建成从海参威到本土的天然气管道，管线的输气量最高可以达到每年300亿立方米。这个项目建成之后，将在一定程度上加强韩国成为LNG贸易枢纽的可行性。

但是，KOGAS的垄断地位显然是不利于韩国成为LNG枢纽的，它的接收终端、气化装置和管道的专营权，使得富余的存储处理和运输能力无法得到有效利用，如果私人公司再建，必然造成设施重复进而推高成本。

因此反垄断势在必行。

早在1999年，当时的政府曾尝试私有化KOGAS，希望通过修改法案把KOGAS拆分成三家独立的公司，但是这样的尝试并非易事。首先，1983年KOGAS的成立是基于国家能源安全的燃气法，尽管16年后国内外环境都有所变化，但能源安全作为国家的基本国策，随着经济发展其重要性与日俱增。其次是在韩国这样一个由财阀(Chaebol)掌控着经济命脉的国家，国企能否在开放市场之后生存下来？而国企败退之后，财阀会不会反过来绑架国家，暗通款曲提高燃气价格，最终把成本都转嫁到民众头上呢？由于分拆的目标过于激进以及工会的抵制，最终这些担忧成了工会和政府博弈的工具，KOGAS只进行了部分市场化。通过上市，政府转让出43%的股份，目前政府直接和间接持股占到54.56%。

尽管开放管道和LNG进口的提案被否决，这次动议还是成功地增加了一条：企业可以进口自用的LNG，但不能进入城市管网销售。受益者浦项制铁因此拥有了韩国第一个非国有的LNG接收终端，尽管进口量只有全国总量的3%。

在此基础上，GS能源和韩国电力公社(KEPCO)分别在2009年和2012年获得了政府许可，获准以自用的名义进口LNG。

即便这样，各财阀控制之下的石油化工、制造业，以及国有的电力公司仍然对KOGAS的垄断耿耿于怀，不停地尝试去打破这个局面，一方面可以通过自营LNG降低生产成本，另一方面试图攫取这块利润相对稳定的市场。

2013年朴瑾惠就任总统以后，朝野继续提出打破LNG专营的方案。由于上一任李明博政府的激进目标，2008年以来KOGAS的角色除了LNG进口和分销之外，还加大了投资海外天然气勘探和开发的力度，因此债务激增，导致2012财年的资产负债比接近80%。因此要求修改法律的针对性更加明显，尽管不再强调拆分KOGAS，但修正案要求扩大私人企业的LNG经营范围，除了许可私人经营进口LNG转口贸易之外，进一步要求允许LNG终端日常运营所产生的少量天然气进入城市管网，同时要求KOGAS逐步开放管网允许第三方使用。

专营地位岌岌可危之下，KOGAS一方面祭出工会进行抗议，另一方面通过媒体为自己喊冤。但新政府破除垄断的决心不是轻易可以撼动的，韩国铁路（Korail）的私有化已经在推进中，KOGAS如何独善其身？

然而KOGAS的垄断来源于法律授权，因此打破垄断的前提是修改现行法律，或重新制订新的法律。这样的做法，通过正常的程序，最快也需要五年左右的时间来平衡各方利益，尽管朝野一致认为LNG贸易枢纽的建设势在必行，于国于民都有利，但有法律在先，政府无法通过行政命令来强行打破垄断，此举的政治风险远远大于收益。

针对朝野的指责，KOGAS接受批评并声明将加快资产重组以减少债务。只不过它的做法更高明，首先它并没有自废武功，虽然姿态颇高地配合政府的反垄断调查，但首要方案是逐步出售海外的油气资产，并不提及国内资产如何处置；其次，在有法可依的前提下，用拖字诀尽可能拖延被反垄断的命运，为自己争取时间。在被迫缴械之前，确保非洲以及中东的天然气项目投产，实现进一步降低成本的目的，为虎视眈眈者增加进入市场的难度。政府可以修改法律，但不可违法，即便有反垄断法可依，但也有基于国家能源安全的天然气法和城市商业燃气法，这些法律本身互相制约，因此即便财阀拥有强大的经济和政府资源，也只能通过推动修改法律的方式，为自己进入这个市场铺路。

破除KOGAS的垄断固然要紧，强行拆分是立竿见影的，但谁也不敢借助行政手段来实现这个目的——如果今天可以用行政手段代替法律来修理KOGAS，那同样的方法也可以用来修理财阀，所以任谁都不敢越雷池一步。在这一场可以预见到的漫长的博弈里，可以清楚地看到未来几年内，政府与立法者、国企与政府、财阀与政府，以及国企与财阀之间，在法律框架内如何微妙地进退和小心翼翼地互拆，在这个NOC日益强大的时代里，政府如何平衡并兼顾国家的能源安全与私人企业的商业利益。KOGAS的垄断破局的过程，或许可以成为其他国家探索这条出路的参照系。

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