【卓见】中国天然气价改的历史耐心
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文/刘毅军 中国石油大学(北京)教授，冯玉南中国石油大学(北京)硕士研究生
2月28日，国家发改委发布《关于理顺非居民用天然气价格的通知》，决定理顺非居民用气价格，试点放开直供用户用气价格。这标志着中国的天然气价格形成机制改革(以下简称天然气价改)进入新阶段。本文就此谈三点看法。
十年努力初步建立天然气“理想起步价”
中国带有明确市场化取向的天然气价改可从2005年年底算起。近十年，主要经历了从出厂环节建立“理想起步价”(文中指在某一时点上，天然气价格与可替代能源价格相对合理的比价关系)，转到省级门站环节建立“理想起步价”，进而谋求与可替代能源价格挂钩联动，推进天然气价改的路径。
前一阶段历程为：2005年12月23日，国家发改委推出天然气价改。这是一次关键性的天然气价改设计，它开启了从出厂环节逐步提高天然气价格，建立“理想起步价”。由于寻找不到经济运行相对平稳且物价相对稳定的环境，仅在2007年11月提高工业用户的天然气出厂基准价格；2010年5月31日提高国产陆上天然气出厂基准价格。
后一阶段历程为：2011年12月，国家发改委在广东、广西进行的天然气价改试点，转向由国家按“市场净回值”方法确定各省(区、市)天然气最高门站价格。经过1年半的试点，2013年6月推出的调价措施，将国内消费的天然气区分存量气和增量气，增量气价格一步调整到与可替代能源保持合理比价的水平，实现在各省(区、市)门站环节建立“理想起步价”；存量气价格分步调整。经过2014年8月10日和2015年2月28日两次价格调整，实现存量气与增量气价格并轨。
经过十年努力，初步在各省(区、市)门站环节建立了天然气“理想起步价”，但化肥用气、居民生活用气仍存在遗留问题；而2013年6月的价格调整，在未经试点的情况下，相当于以非居民增量气价在全国实施了一次与替代能源的价格联动；2015年2月的价格调整，则对全部非居民消费的天然气价(化肥用气除外)在全国又实施了一次与替代能源的价格联动，且试点放开直供用户用气价格。
近十年中国天然气价改的整个基调是政府模拟市场。天然气价格的形成机制改革可以从两个大的方面着手：促进天然气产业链向竞争性结构演变和政府“牵手”形成天然气与其他替代能源间在用户处的合理比价关系。国情约束使改革选择了后者。天然气生产商、供应商与管道等基础设施运营商的一体化，导致了天然气的捆绑定价。正因为如此，政府不断宣称天然气价改的最终目标是完全放开气源价格等，政府只监管具有自然垄断性质的管道运输价格和配气价格。最终目标的实现，需从产业链结构改革入手加以推动。从产业链结构意义上观察，在这十年中也进行了一些小步、增量性的结构改革。
欧盟天然气产业链结构改革经验
欧盟整体的天然气产业链结构改革以1998年第一个天然气指令的颁布为开端，开始在各国推进，旨在形成竞争型产业链结构与内部一体化天然气市场的改革，2009年以后改革速度加快，至2014年已历时16年。其间，建立制度框架和监管机构，通过1998年、2003年、2009年的三个天然气指令，推动建设欧盟竞争型天然气产业链结构；通过2005年、2009年两个天然气管网管理条例等，建设欧盟内部一体化天然气市场；通过完善监管机构，确保欧盟天然气产业链结构改革。
指令和条例等通过解除捆绑措施去除上中下游一体化，通过设定不同阶段的市场开放程度推进改革进程，而采取第三方准入机制使管网使用者获得无歧视的管输服务；通过建立虚拟交易点来作为天然气买卖双方交易的平台；通过建立管网规则协调各国管网系统的管理，解决跨境交易及欧盟内部一体化天然气市场问题。
欧盟通过天然气产业链结构改革，其天然气短期市场得到发展，形成了反映天然气供需的竞争性天然气价格，为欧盟天然气长期协议定价与竞争性天然气价格挂钩提供了必要条件，促进欧盟天然气长期协议定价向“气—气”挂钩的定价机制转变。
从欧盟和美国的经验看，推动天然气产业链结构改革，使其变迁到竞争型的产业链结构，才能形成竞争性的天然气气源市场价格，而这需要经历一定的时间。同时，中国天然气产业链自2004年年底，以西气东输一线工程全线正式商业运营为标志，进入快速发展阶段，预计该阶段仍将持续十年左右。天然气产业链结构改革的难度巨大，从国外经验和中国天然气产业链所处的发展阶段看，改革所需的持续时间应在十年左右。以加快推进改革而言，至少需要五年时间才能奠定天然气产业链结构改革制度框架。
中国正在加快推动天然气产业链结构改革
党的十八大后，我国开始凝聚全面深化改革共识，并谋划改革蓝图，涉及天然气产业链结构改革的地方很多。如十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“积极发展混合所有制经济”“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，……根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务”“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格”“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”等。
2014年6月召开的中央财经领导小组第六次会议也明确提出，必须推动能源生产和消费革命，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。
在国家顶层设计的引领下，《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》明确要求“深入推进政企分开，分离自然垄断业务和竞争性业务，放开竞争性领域和环节”“有序放开竞争性环节价格，天然气井口价格及销售价格由市场形成”，天然气“管输价格由政府定价”。
刚刚披露的中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，针对电力产业链结构提出了明确、清晰的改革路线图，从中可以更清晰地窥视天然气产业链结构改革路线图。
党的十八大后凝聚起来的全面深化改革共识，为通过加快推进天然气产业链结构改革、建立起现代能源市场体系提供了难得的改革“窗口期”。对结构改革的统筹规划、细化落实、持续推进，是能否早日释放改革红利、奠定未来发展制度基础的关键。
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