【深度】从三个特许经营权纠纷看广西管道燃气市场的乱象丛生

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编者按：在一些管道天然气较晚覆盖的区域，市场的争夺还处于“街头混战”阶段，相较于成熟区域的资本并购，颇有些原始的味道。从广西的这几个案例来看，除了市场参与者（争夺者）的利益，还有地方政府的治理手段，地方燃气供应保障和安全也应该是值得关注的基本底线；而对于成熟的跨区域企业、投资基金等而言，这又未尝不是新的市场机会。 

来源：《华南联合商报》（罗一民 南宁综合报道）

近日，我报社接到广西武鸣县尚东御景小区全体业主的联名投诉举报信，2012年入住的该小区近350户居民每户交纳了2300元燃气管道初装费，共80万元，到现在还没有供气，还是要依靠煤气罐做饭，肩扛手提，爬上爬下，十分不便。而两边一墙之隔的小区，一家是人民医院小区、一家是检察院小区，建得要晚一年多，却已供气了。他们到县政府、市政府上访过，到现在还没有解决，他们希望记者对这件事予以关注。

至今未用上燃气的尚东御景小区

为什么会出现这种状况呢?供气企业不是更愿意递进服务而取得利益吗?带着种种疑问，笔者赶赴广西，在为期一个月的调查中发现，整个广西管道燃气市场乱象丛生，管理无序，朝令夕改，政令不通，权力寻租的痕迹赫然在目，管道燃气经营企业的损失更是亿数计，在这场市场瓜分竞争中，他们没有所谓的胜利者，为挤进市场，后来者付出了公关的成本、诉讼的成本、悬而未决的管道建设成本，都有可能在这场竞争中血本无归。

是什么导致了这场混乱无序的竞争，答案无疑只有一个：权力，市场准入的权利。

在武鸣，中威公司将政府和职能部门告上法庭

一份《武鸣县管道燃气特许经营协议书》显示，2006年7月31日，中威公司正式获得授权，开始进驻武鸣县进行开发建设，这份协议依据武鸣县人民政府办公会2006年7月12日会议纪要精神，经武鸣县人民政府授权，由该县规划建设局与中威公司签订。

自此日起，中威公司在该县陆续投入3200多万元，其中，中压地下管网（市政网）2000万元，完成22公里；庭院管网投入500多万元，完成16公里；气站投入300多万元，建成4立方米瓶组气站3座，2立方米瓶组气站1座，1立方米瓶组气站1座，已签订40多个小区的管道燃气建设合同，正常供气的小区的30多个，共7000多户，在建小区6000多户。中威公司在武鸣县安排下岗人员40多名，年纳税100多万元。

在公司快速发展时期，又一家燃气公司姗然而至。2011年7月11日，武鸣县人民政府与四川省瑞元燃气投资有限责任公司签订了《武鸣县生物燃气利用供气工程项目投资框架协协议书》，此协议签订后，中威公司就收到了武鸣县住建局关于解除《武鸣县管道燃气特许经营协议书》的停工通知。理由是什么？中威公司在武鸣县的项目公司负责人陈先生对笔者说：说我们转让了特许经营权，可在武鸣县成立项目公司是按政府要求做的，为了理顺纳税主体，是为了增加地方税收，这有政府提出这个要求的文件；说我们存在安全隐患，可我们这么多年没有一起事故。

“我们施工，被制止，设备被没收。我们要供气，住户钱交了，我们的管道也铺好了，可住建部门不让开发商把初装费交给我们，理由是我们的供气是不安全的。这就是你们报社收到举报信的那个小区──尚东御景。一年之后，在这个小区左右建了两个小区，县人民医院、县检察院的小区，要我们供气，住建部门扛不住，我们就供了。看着一墙之隔左右小区生活如此方便，而尚东小区的居民也是交了钱的，已经过去了四年未通气，谁不生气呢?

“我们已经埋在地下的管网怎么办？政府没有说补偿我们。我们管道供气企业有竞争也有合作。我从另一家知道，我的地下管网已经在出售了，4500万元，来武鸣县的这家企业没铺设一米管道，没供一方气，却要卖我们公司的财产。南宁市燃气管理处在回复自治区党委第四巡视组的报告中认定，四川瑞元公司是挂羊头，卖狗肉，打着“新能源”的旗号，实际是在买空卖空。

陈先生向笔者出示一份广西壮族自治区第四巡视组的《情况报告》.报告中提到，要解决中威反映的信访问题，必须从履行2006年7月31日武鸣县住建局与中威公司签订的《武鸣县管道燃气特许经营协议》入手，严格按合同办事。既定遵守国家法律法律，依法行政，又要尊重历史，实事求是地解决问题。

巡视组建议：1、武鸣县住建局应本着有错必纠的原则，撤消2011年11月28日向中威公司下达的停止建设管道燃气设施工程的《整改通知书》，同进下达复工通知书。2、武鸣县住建局应当履行《武鸣县管道燃气特许经营协议书》第五章第5.2款的约定，尽快落实中威公司气源厂用地，以便国土部门按规定程序给予中威公司办理用地手续，使中威公司建成气源厂，完善《燃气经营许可证》和办理工商执照手续。3、武鸣县住建局与中威公司是《武鸣县管道燃气特许经营协议书》履约的甲乙方，双方应全面履行协议条款，享有各自的权利，应尽各自的义务。依法行政，守法经营，共同为发展武鸣县的管道燃气事业做出努力。4、武鸣县纪委监察局负责对县住建局的监督，纠正其行为过错，并向市委报告结果。5、县委、县政府要加快落实解决中威公司气源厂的用地问题。为是解决信访问题的关键，希望武鸣县加大工作力度，尽快解决好这个问题。

这是2012年12月17日，自治区党委第四巡视组报告的意见，也要求武鸣县政府和相关部门改正，却得不到执行。

经笔者调查，在自治区党委巡视组报告出台后，武鸣县委已在2013年1月9日作出回应，同意中威公司在保证安全生产的情况下，边完善相关证照边施工；由县住建局会同国土局在一个月内落实中威公司气源厂选址用地工作。随后，县住建局向中威公司作出了同意复工的通知，但住建局并没有实际执行。

既然同意复工，为何在2014年5月21日又要求中威公司停止施工、拆除所有设施？武鸣县住建局各有关负责人表示，中威公司一直拖着不建气源厂。他们的理由是早在2007年，当地已经明确给予选址，但直至2011年，中威公司才反馈说选址不合适，认为在4年半时间，中威公司是在拖延。对此，陈先生予以驳斥：“住建局出具了选址意见，但是国土局根本没有落实土地，后续工作当然无法推进。此外，这个选址也没有经过科学规划。”因此，该公司于2011年不得不多次要求武鸣县重新选址，但对方迟迟未回复。陈先生认为，对方的目的是在“扶持”另一家燃气公司。对于是否“一女二嫁”，武鸣县住建局有关负责人并没有回应，只是称，县里确实招商引资来另一家燃气公司，但与此事无关。确实无关吗？如果没有关联，中威公司为何要被逐出市场？

自治区住建厅燃管处负责人在一次会议中，居然公开要求相关企业切断中威公司的上游气源。当然，其目的就是造成该企业供气困难，引起社会混乱，这样政府就有理由强行接管公司，达到驱赶出武鸣市场的目的。陈先生向笔者播放了这次会议的全部录音。

“那只有诉讼了，民告官，官司不好打，那我们也必须打，结果是我们输了。2015年6月5日，南宁市中级人民法院驳回我们的诉讼请求。在两级法院庭审中，政府代理律师强调:尽管你们是政府招商引资来的，但是未经招投标程序，合同是违法无效的，不但要全部没收你们的财产，还要处罚。陈先生认为，2006年广西在此行业中未有实际实行招投标的规定，大都是政府准入方式，未有经过招投标，我们是政府招商引进来的，责任不在我们。

还是这位自治区住建厅负责燃气工作的处长，在两级法院庭审时，当庭歪曲并颠倒获得燃气经营许可的程序。陈先生说：中威公司没有“燃气经营许可证”不是中威自身造成的，它是需要政府先做专项规划、然后选址、再建设，通过验收后，才能取得许可证。政府公然违背自治区党委巡视组的意见，是铁了心要赶我们走，所以会指令工商、消防、税务、安监等所有相关的行政执法部门，对我企业进行轮番、不间断的“突击检查”。我到现在一直坚信地认定，这不是我们中国政府的作为，世界没有任何一个国家会如此对待作为“衣食父母”的纳税企业，更不会对关乎69万人民生活福祉的燃气事业置若罔闻，这是个别官员为了个人私利，操纵了这种权力，抺黑了政府。

“我们向自治区高院上诉了，我们会一直打下去。我相信，正义迟早会到，但绝不会缺席。”陈先生说：我委托的律师在北京司法部法律出版社举办了专家论证会，听取专家的意见。

在司法部法律出版社举办的专家论证会

笔者见到了由司法部《法律与生活》杂志社主办的专家论证会意见书，并向律师了解了当时的论证情况。全国人大常委会立法室研究员河山教授一语中的，他说：无论是行政合同纠纷，还是能源许可纠纷，总之它是一个合同，是双方真实意愿的表达，都要遵守。不去遵守它，而终止一家企业，转让给另外一家企业，显然是政府的某位官员利用手中的职权侵害了这家企业的利益，而将利益输送给另一个企业。我可以断言，这里面一定有权钱交易。

在谈及中级法院下达的判决，专家们说：没有学过法律专业的普通老百姓都会判，广西壮族自治区第四巡视组的意见无疑是正确的，我们会建议二审法官采纳。可以说，在哪级法院判中威公司输，哪级法院就受到了权利的干扰，是个别政府官员利用手中的权利，为了个人的既得利益干扰了司法公正，不排除主审法官秉承法院领导旨意，枉法裁判，也不排除个别法官徇私舞弊，接受贿赂，导致该案判得不公。

燃气供应固然可以市场化操作，但燃气毕竟是特殊商品，有着公益性质，引入需要政府把关。只有政府发放“许可证”，才允许开发建设并经营。

在利益面前，权力引入了这种纷争，放任这种纷争，甚至乐于见到这种纷争。在这三方角逐中，其实两家企业都是受害者，只有一方是胜利者，那就是掌控这种权力的人。

在苍梧，四家燃气企业打成一锅粥 

苍梧县城街道上，两家燃气企业在施工

管道燃气的经营许可由于其安全、施工的特殊性，具有排它性，也就是说在一个区域只要是引入一家管道燃气企业经营，地方政府就不应该再引入另外一家。在某种力量的作用下，或者说在某种利益作用下，政府的权力之手允准另一家进入，那必然引起这两家公司的纷争，他们会抢地盘，根据自己的意愿划分势力范围，两家燃气公司乃至数家公司会在同一街道挖路埋管，有的企业还会怂恿施行工人员破坏对方的管道，给对方制造事端，损害对方的声誉，以达到提高自己公司信誉的目的，而对于是否引发安全事故、危害广大居民的生命安全却全然不顾。

苍梧县城的西南大道是一条主干道，离高速路口不远。在这条主干道的人行道两侧，分别有两家燃气公司埋有管道。一家公司的标志为铜色，一家为不锈钢色。熟悉内情的当地居民告诉记者，铜色标志的是梧州深燃天然气有限公司的，不锈钢色的是中金燃气公司的。此前，这两家公司在铺设管道时，因在同一人行街道上相遇，双方发生冲突。类似的情况，在一些居民小区也时有发生。

在梧州市经营管道燃气的公司，目前有深燃、华润、昆仑、中威、中金、鑫林等公司，其中在苍梧县城就有4家。因主管部门暂时未理清各家公司的开发范围，各方都有摩擦，其中有的已发生多次冲突。网上早就有人发帖，称苍梧县管道燃气开发经营如同“诸侯割据”。  

记者采访了中威公司副总经理陆先生。他说：在苍梧这个项目上，我们的利益被侵害，从中院到高院，一直打到最高院。判决是政府违法，但不撤销，我们赢了名，输了利。我们按规矩做事，对方不顾法院的禁令加大投入，却被认可，我们市场的控制权就这样丢了。

陆先生递给记者一份广西壮族自治区高级人民法院的行政判决书，（2014）桂行终字第35号。判决如下：确认苍梧县人民政府与广西中金能源有限公司签订《广西苍梧县管道燃气及加气站特许经营合同》违法，责令苍梧县人民政府、梧州市政和园林管理局于本判决生效之日起六个月内采取相应的补救措施，对广西苍梧中威管道燃气发展有限公司的合法投入予以合理弥补。

陆先生这样解读这份判决书：苍梧政府和中金公司违法，却占有了市场，我们却要被逐出市场。我们向最高法提出上诉，得到也是对方违法的结论，却也是不予撤销，对方违法投入得到了保护，我们合法投入却要被逐出市场。我们公司认为判得不合理，不合法，在这个案子中我们没有感受到公平正义。我们准备向最高检提起抗诉，希望能得到公正的结果。如果谈赔偿的话，也应该我方补偿对方违法的投入，我们应该占有市场，而不是被逐出苍梧。

中威公司于2013年8月14日，一纸诉状将政府和中金公司告上法庭，诉讼之战，一直打到今天，市场的竞争也一直处于胶着状态。

在梧州，上演的却是“六国演义”  

在梧州市不锈钢制品产业园一家工厂的围墙外，竖着两家公司的标志，均注明地下埋有管道燃气。一家标志为深燃公司的，一家为梧州市鑫林新能源投资有限公司的。

梧州市市政和园林管理局负责人在接受采访时也说，梧州市管道燃气开发市场之乱象，这在广西恐怕是有名的。此前，各家公司为了争抢地盘发生多起冲突，直至110民警赶到现场处置才平息。其间，他们也多次前往协调。随后，各家公司也来向他们举报和投诉，希望解决市场乱象。今年4月中旬，该局等部门专门下发了“停工令”，不再允许任何一家公司施工。同时，还递交相关报告给梧州市政府，希望寻求解决之法。目前，报告仍未批复下来。

梧州市政负责人所知道的是苍梧纷争在广西有名，却不知广西管道燃气的纷争已在全国知名。明明有一家燃气公司在当地落户，并施工多年，但当地政府还是要引进另外一家，又引进一家，还要再来一家，这家刚埋下管，那家又来撬开……

“抢地盘”乱象，归根到底是缘于市场引入的乱象。这当中或有着市县之间以及部门之间缺乏沟通协调的原因，有迫于招商引资的压力，片面追求政绩而不惜多头引进，有关部门或乱拍板、乱作为，或明知已有燃气公司进入却装糊涂，以至到现在不可收拾，这更深层次的原因，那就是权力寻租，掌控市场准入权力的人，为了个人利益放任这种不合法的准入。

笔者了解到，梧州市相关部门正在寻求解决之法，无论找到的解决办法是否得当，六家燃气公司的投入已经造成了资源的极大浪费。既使划定各家公司的特许经营范围，让大家互不侵犯，但同时进驻6家燃气公司，也是犯了资源配置的大忌，一家独大显然不可能，预期的效益自然大打折扣，而撤出，公司必然蒙受重大损失。

谁为“瞎折腾”造成的损失谁埋单？显然，要追究到乱批准入的责任人，为什么要批？为什么要公然违背相关规定？是什么动力让他以身试法？责任查清了，责任人得到党纪、国法的惩处，才能起到应有的震慑作用，才会杜绝这种乱象的再度发生。

广西管道燃气乱象，何时才能破解？恐怕必须拿下掌控这种权利的人，才能换得广西燃气市场的青天白日，也只有他们的落马，才能平息这一场又一场的纷争，才能有不受权力干预的审判，才能有企业的守法经营，才能有广西广大居民生命安全的保障。

事态进展如何？我们将保持高度关注。

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