杭州大江东天然气特许经营权起纷争（杭燃VS中燃，极具代表性和典型意义）

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编者按：今天的公号文章来自网友推荐，原始链接可点击“阅读原文”查看。这是一个发生在杭州萧山大江东区域的燃气特许经营争端，极具代表性和典型意义。这三篇文章，分别从不同侧面深入剖析了大江东特许经营之争的背景，分析了特许经营乱局给地方政府带来的严重危害，并深入探讨燃气市场竞争与垄断的关系。可以说，通过这个典型案例的解剖，可以深刻理解燃气的特许经营制度，特别推荐之。

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来源：新浪论坛

从杭州萧山国际机场一路向东，隔着薄雾，新兴开发区那种特有的朝气蓬勃气息扑面而来。长安福特、西子航空、统一集团、费列罗、苏泊尔等知名企业随处可见。

这里是地处杭州萧山区的大江东产业集聚区，是杭州的东部城市发展战略地带。该区域紧邻杭州主城，处于环杭州湾“V”字形产业带的拐点。未来的大江东新城，将打造成为接轨大上海的桥头堡和杭州工业经济的主战场，到2030年，要实现工业总产值10000亿元。再造一个杭州工业，这是大江东的战略使命。

可就是在这么一块热土上，发生了一件与大江东发展格格不入的事件。今年4月6日，杭州燃气集团有限公司（以下简称“杭燃集团”）安排其下属合资公司——杭州大江东能源有限公司（以下简称“大江东能源”），强行进入杭州中燃城市燃气发展有限公司（以下简称“杭州中燃”）特许经营区域——大江东产业聚集区，在区内埋设市政燃气中压管道，引发杭州中燃100多名员工到场进行维权，持续时间长达四个多小时。最后在当地警方的协调下，以杭燃集团暂停施工结束了对峙。

事实上，这已经不是杭燃集团第一次在大江东区域强行施工了。去年6月10日，杭燃集团在无任何审批手续的情况下，在大江东区域敷设燃气管道。在杭州中燃进行阻止时，现场出现大批疑似黑社会势力人员，携带管制刀具和非施工器械，企图恐吓、殴打杭州中燃员工。当地警方及时赶到现场，当场抓获30余人（事后据核查，其中多人有犯罪和吸毒前科）。

那么，杭燃集团为何要在大江东区域强行铺设燃气管道，杭州中燃为何反映如此剧烈呢？这块区域的特许经营权到底是怎么样的呢？事件背后的真实原因究竟是什么？

大江东区域特许经营权早在2010年已授予给杭州中燃

2005年9月，杭州中燃在杭州市萧山区注册成立，2010年10月20日, 萧山区政府经杭州市政府授权，与杭州中燃签订《城市管道燃气特许经营协议》，明确授予杭州中燃在萧山区的管道燃气特许经营权。从下图中可以看出，以图中红线为界，将整个萧山区分为两个特许经营区域，左边由萧山管道燃气发展有限公司（新奥系公司）经营，右边即为杭州中燃特许经营区域，大江东集聚区整个行政区域均在杭州中燃经营区域内。

特许经营协议中明确，在上述特许经营范围内，杭州中燃享有独家投资建设管道燃气设施以及通过管道形式独家向用户供应燃气的权利，期限为30年。

杭州中燃取得特许经营权之后，在萧山区（含大江东区域）投资、建设和经营管道燃气，先后投资逾12亿元，建成各类燃气管道1200余公里，为萧山区逾20万居民用户、1000余户工商业用户提供天然气。此外，杭州中燃在政府部门提出的天然气“进村入户”、“煤改气”、“老户改造”等民生工程上，虽然明知投入大于产出，但仍积极响应和支持，履行了普遍服务的义务。

燃气行业内都知道，管道燃气行业的特点是前期投入巨大，管网铺设成本高，但在管网建设基本完成之后就可以收获长期稳定收益，所以前期的巨大投入赌的就是后期的稳定盈利预期。

同时，鉴于目前天然气市场价格的现状，民用天然气管网铺设、维护管理成本高于工商业天然气成本，价格却低于工商业气价，价格倒挂明显。对于一家成熟的大型城市燃气公司，工商业销售气量常占到其总销量的80%以上。在此局面下，城市燃气公司不得不用工业气所得补贴民用气亏损，形成交叉补贴的结构。

在杭州中燃的用户结构中，由于大江东区域主要以大型工业用户为主，显然是属于燃气公司眼中的“香饽饽”，现在杭燃集团在此时选择大江东区域下手，可以说是在果实成熟的季节直接来摘最好的桃子，能不让杭州中燃出离愤怒吗？

杭燃集团和大江东能源有无权利再在大江东区域供气？

杭州市的天然气利用工程与浙江省的天然气利用格局类似，即形成“多气源一环网”的体制，所有入杭州的气源由省管网公司供给杭燃集团，再由杭燃集团供给各城市燃气和电厂。此前杭燃集团就是先供气给杭州中燃后，再由杭州中燃供气给大江东区域的用户。

2004年4月，杭州市人民政府城市管理办公室给杭燃集团一份名为“关于授予燃气特许经营权的批复”（杭城管市[2004]50号）的文，明确杭燃集团的特许经营范围为：在杭州市区（不含萧山、余杭区），通过高、中、低压管网将省天然气公司提供的天然气输送、销售给区域内用户；通过高压管网将省天然气公司提供的天然气输送、销售给萧山、余杭两区及临安、富阳两市当地的天然气分销企业。这就明确划分了杭燃集团与杭州中燃各自的特许经营范围，杭燃集团并无权利直接供应萧山区的终端用户。

2014年8月，杭州市委市政府决定对大江东产业集聚区进行体制调整，明确大江东管委会由原萧山区管辖改为市政府的派出机构，管委会对大江东区域统一履行各项管理职能，但行政区划仍然属于萧山区，司法管辖维持不变。

在大江东管委会成立后，2015年6月，大江东管委会要求下属国有全资企业杭州大江东投资开发有限公司，与杭燃集团以各50%股权比例，合资组建大江东能源公司。大江东能源的经营范围为：投资、建设、运营杭州大江东产业集聚区天然气业务；进行冷热电、热泵技术应用能源项目开发、建设和维护运营；批发：管材、管道及配件、辅料，阀门，燃气设备、设施。截止到目前，大江东能源并未取得燃气供应所必须的燃气经营许可证。

大江东能源的经营范围和杭州中燃形成了鲜明的对比。杭州中燃的经营范围为：“在杭州市萧山区城市管道燃气特许经营协议规定的经营区域内，独家投资、建设、运营、维护城市管道燃气设施；以管道运输形式向用户供应天然气、液化天然气、人工煤气及其他气体燃料，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务”。

由此可见，大江东能源并不具备以管道形式向用户供气的权利。为避免管网重复投资建设，萧山区已将大江东区域的管道建设权赋予给了杭州中燃。大江东能源可以用非管输的形式向用户供气，但在大江东区域内铺设燃气管道供应燃气，一是超越了公司经营范围，同时大江东能源并没有获得燃气经营许可；二是明显侵犯了杭州中燃的管道燃气特许经营权。

行政区域的变化会导致特许经营权改变吗？

2014年8月，大江东产业集聚区管理体制发生调整，根据《关于大江东产业集聚区体制调整实施方案的通知》（杭州市委发[2014]45号），虽然大江东党工委、管委会是市委、市政府的派出机构，对大江东区域统一履行经济、社会、文化、生态文明建设和党的建设各项管理职能，但大江东产业集聚区仍有“三个不变”：行政区划不变、司法管辖不变、汇总统计不变。

此外，根据国家发改委、住建部等六个部门制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年6月1日起实施）第34条规定：实施机构应当按照特许经营协议严格履行有关义务，为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支持，提高公共服务水平。行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行。

从以上可以看出，不但大江东管理体制的调整并未真正改变行政区划，而且即使是行政区划的改变也不应影响特许经营协议的履行。那么，大江东管委会是否有权重新授予特许经营权呢？

根据2006年12月通过的《杭州市市政公用事业特许经营条例》第7条的规定：特许经营的授权主体是市政府。这也是2010年萧山区政府不能直接授予杭州中燃特许经营权,而需要取得杭州市政府授权后才能实施的原因。这就意味着，大江东管委会并不能直接授予新的特许经营权，需要杭州市政府才可以。而杭州市政府在同一个区域推翻一个合法存在并经自己确认的特许经营权，这是不可想象的违法行政。

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