【案例】乌鲁木齐自来水公司垄断行为被罚149.3万！缘由强制用户购买指定的水表，由水看气，道理相通！
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编者按：近日，新疆工商局对乌鲁木齐水业集团滥用市场支配地位限定交易的垄断行为作出行政处罚决定：责令停止违法行为，并处以2013年度销售额1%的罚款约149.3万。新疆工商局认为，乌鲁木齐水业集团有限公司在新、改、扩建供水接装业务过程中，要求用户单位必须选用其确定的厂家的水表，必须与其下属子公司签订水表采购合同，否则不予向用户通水。当事人的行为损害了用户的合法权益，剥夺了用户的自由选择权，违反了《反垄断法》的规定。
这里虽然是自来水行业的案例，但其背后的法理和情况是与燃气行业完全一样的，该案例涉及的理由以及抗辩，和燃气行业几无差别，非常值得燃气行业同行一读。
来源：国家工商总局网站
新疆维吾尔自治区工商行政管理局
行政处罚决定书
新工商竞处〔2014〕39号
当事人：乌鲁木齐水业集团有限公司
法定代表人：王魁梧
企业注册号：650100050139450
住所：新疆乌鲁木齐市沙依巴克区黑龙江路23号
注册资金：236747.97万
经营范围：略
2014年4月18日，我局依据职权检查发现，乌鲁木齐水业集团有限公司在新、改、扩建供水接装业务过程中，要求用户单位必须选用其确定的厂家的水表，必须与其下属子公司签订水表采购合同，否则不予向用户通水。其行为涉嫌违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第（四）项的相关规定。经我局初步核查，并将核查情况及立案意见报告国家工商行政管理总局。根据国家工商行政管理总局授权，2014年12月18日，经局领导批准立案。
一、本案相关市场的界定
略
二、当事人在相关市场具有市场支配地位的认定
略
三、当事人滥用市场支配地位行为的认定
经查明，当事人在向用户提供供水服务过程，通过以下方式实施了限定用户与其指定的经营者进行交易的滥用市场支配地位行为。
（一）通过制发文件，限定用户与其指定的经营者交易。
经查明，当事人自2011年以来，先后制定发布了一系列文件，限定用户与其指定的经营者进行交易。
1、2011年，当事人提请市水务局工程招标办组织，对小型涉水材料（管材、闸门、水表等）进行招标，确定了涉水工程材料库。2011年7月，当事人发布了《关于规范使用小型供水工程材料的通告》、《新（改、扩）建住宅小型涉水工程材料供应商库中标通告》，并于8月8日在《乌鲁木齐晚报》发布。当事人在《通告》中明确规定，“城市供水管网覆盖范围内的所有新、改、扩建的住宅项目都必须使用中标库中产品”。
2012年4月，当事人制发了《关于做好老旧小区、无人管理小区内部供水设施改造以及后续管理衔接相关工作的紧急报告》（水业集团行发〔2012〕87号），要求“市水务局协调市建委审图中心在建筑施工图审核出图时，支线管网及其附属设施的设计、施工、材料采购、设备安装应当符合供水企业提出的具体要求”，要求“各区在改造过程中，应选用该产品库的材料”。
2012年5月，当事人制发《关于无物业管理小区内部供水设施改造同步完成户表改造相关事宜的建议》（水业集团行发〔2012〕130号），请求市政府在相关工作安排中，考虑“在小区内部供水管线改造的同时进行户表改造”，并建议“小区内部供水设施必须使用中标的小型涉水材料库之中的材料，尤其是终端用户的水表选择，应当选用材料库中的表型”。同时要求，“无物业管理小区的供水设施改造必须经水业集团验收”。之后，当事人当月印发了《乌鲁木齐市城市供水“户表改造”实施方案》（水业集团行发〔2012〕131号）上报市政府办公厅，最终形成并实现了“相关供水设施必须从户表改造产品备选库中选取”，“由水业集团组织验收，合格后向市房管局出具户表改造验收通过意见，并由城市供水企业给予供水”的规定。
2、略
3、略
4、略
（二）通过制定相关管理办法和工作流程，在用户办理审批手续时，与水表销售、小型涉水工程承揽同步进行，实施限定交易行为。
1、2012年4月，当事人制定实施了《乌鲁木齐水业集团有限公司小型工程项目管理办法（试行）》（水业集团行发〔2012〕85号），规定“小型工程实行‘六统一’管理原则，即统一业务接装、统一主材供应、统一组织实施、统一验收移交、统一财务结算、统一分配标准”，并规定“水业客服中心统一受理供排水接装（改造）、户表改造项目、自揽涉水工程项目的申请和审核批准”，同时规定“小型工程施工原则上全部由水业建投公司负责承担，严禁私自委托其它施工单位承担施工任务”，“小型工程施工主材必须使用集团公司招标产品，统一采购”。
2、2012年5月，当事人制定了《乌鲁木齐水业集团有限公司小型工程项目管理实施细则》（水业集团行发〔2012〕138号），2012年10月，又制定了《小型工程项目启动和过程管理工作流程图》、《小型工程项目启动和过程管理工作标准》（水业集团行发〔2012〕246号），2013年4月，制定了《<水业集团小型工程项目管理办法（试行）>、<水业集团小型工程项目管理实施细则>、<小型工程项目工作流程图>完善规定》（水业集团行发〔2013〕59号），2013年6月，印发了《<水业集团小型工程项目管理实施细则>补充规定》(水业集团行发〔2013〕147号)，把“用户内网设计核对”、“签订材料采购合同”纳入用户接装审批流程的重要环节。在补充规定中明确要求，“新（改、扩）建居民住宅用户无法提供‘建设用地范围内供水管网设计图’并急需用水的，向客服中心提交书面情况说明、用户将按水业集团‘新建居民住宅接装用水要求’进行‘建设用地范围内供水管网设计’并采购水业集团中标材料的保证书等相关资料并转给稽查队备案，稽查队对该用户的供排水管网的建设情况跟踪检查”；“新（改、扩）建居民住宅用户的‘建设用地范围内供水管网设计’符合要求后，按水业集团‘新建居民住宅接装用水要求’用户与水业集团建设投资有限公司签订水业集团中标材料（计量器具、阀门、管材）采购合同。建投公司将采购合同单据报给客服中心、稽查队各一份备案后，客服中心方可进行下一步接装方案确认及委托设计”。在实际操作中，在水业集团客服中心设立专门的工作窗口，用户在办理用水接装申请时，如果不签订水表采购合同就无法进入到下一个环节的审批办理。这一系列配套规定，进一步明确将水表销售、小型涉水工程承揽纳入涉水工程接装审批流程。
3、2013年5月，当事人制定了《乌鲁木齐水业集团有限公司供排水管理办法（试行）》（水业集团行发〔2013〕123号），第六十七条明确规定“新建楼房须按照‘分户计量、水表出户’的要求，在室内公共部位设立管道间装设计量水表。水表前须加装锁闭阀，水表后加装闸阀。计量器具须选用水业建投科技有限公司提供的符合经营管理需求的计量器具。水表前锁闭阀、表后闸阀须使用水业集团公开招标中标厂家的产品。供水设施安装完毕后，由水业集团验收合格方可给予通水”。
4、2014年3月，当事人制定了《乌鲁木齐水业集团有限公司用户计量器具使用管理办法（试行）》（水业集团行发〔2014〕36号），第六条第六项明确规定，“供水新装用户计量器具采用乌鲁木齐水业集团建投计量科技公司提供的相关表具”。第八条规定，“客服中心在办理用户新装手续时，一并收取计量器具及远传设备安装调试费用”。
（三）通过专门人员稽查，确保限定交易行为得以有效实施。
经查明，当事人内设有水业稽查队，其职责是“代表集团公司履行对城市用水的监管职能。对外保护水源地及供排水设施运行案例，规范城市用水市场，打击偷盗水行为；对内根据集团公司绩效考核工作要求，对集团公司各单位生产设施管理、经营行为以及重点工作各个环节进行稽查”。在其制定的各项规章制度中，对稽查队赋予了相关稽查职权。用户是否采购当事人指定的水表等工程材料，小型涉水工程是否由当事人下属公司负责实施都是其重要的稽查内容。
1、2013年8月，当事人对乌鲁木齐市二号台地、水区创业路、观园路三处市统建房建设用地供水管网进行检查，发现用户未使用当事人指定的水表后，向市属统建办发出《关于审核支付市统建房供水接装用水费并规范使用计量器具的函》（水业函发〔2013〕130号），要求三个未使用水业集团指定厂家水表的单位“购置符合我集团公司管理要求的水表及签订水表协议”。
2、2013年11月，水业稽查队在检查过程中发现，某用户未按要求将其小型涉水工程交由当事人下属的水业建投公司施工，当事人即下发了《关于对私自承揽小型工程有关情况的通报》（水业集团行发〔2013〕249号），对造成该项目流失的客服中心及相关工作人员进行了通报批评。
通过以上措施，当事人依托其垄断地位，利用用户对其的依赖性，在提供供水服务中，滥用市场支配地位，限定用户单位必须选用其确定厂家的水表；限定供排水内外网同步建设，统一由其下属子公司水业建投公司负责实施。我局对随机抽取的14家房地产开发企业及单位用户通过发放调查问卷、出具情况说明等方式调查取证，都反映当事人不同程度存在限定交易行为。
四、当事人限定交易相对人只能与其指定的经营者进行交易无合理性理由的认定
本案调查中，当事人对其限定交易行为进行了申辩说明：
一是认为当前市场上销售的水表等材料质量良莠不齐，售后服务无保障，技术参数不统一，不能有效与其售水收费系统软件兼容，给群众缴费造成诸多不便。认为通过招标确定的材料库是公开的、合法的，可以有效保证水表等材料质量，保障售后服务，并为下一步实施阶梯水价奠定基础；
二是水价实行政府定价控制，水价与企业成本长期倒挂，企业亏损严重。加之涉水工程施工及使用产品质量差，易导致供水安全事故发生，供水企业无偿承担维修和服务，加剧企业工作量和亏损，每年亏损上亿元。2013年，亏损1.019亿元，累计亏损7.75亿元。采取这样的做法，可以弥补企业部分亏损；
三是认为其行为是依据乌鲁木齐市建委、水务局、质量技术监督局、住房保障和管理局《关于城市居民住宅用水实行“一户一表、计量出户”的通知》（乌建发〔2014〕347号）要求，规定城市用户供水工程实行由建设单位投资，委托城市供水企业统一规范实施；计量水表由城市供水企业会同相关单位依据质量技术监督部门的标准提出相关要求，并纳入施工图审查内容。四是认为其在水表销售和小型涉水工程承揽中都签订了格式合同，是基于双方自由协商的结果，是合同双方自愿的真实意思表示。
我们认为，当事人在提供供水服务过程中实施限定交易行为无正当理由：
1、当事人以保证材料质量、保障售后服务、确保与售水系统软件兼容和规范管理为由，通过公开招标确定材料库并限定用户使用无法律法规和政策依据。
服务民生、保障供水、科学管理、方便用户，不断提高服务水平是当事人的职责所在。在涉水工程中使用符合国家和行业标准的设备、器具原本无可厚非。《乌鲁木齐市城市供水条例》第十一条规定，“城市供水使用的设备、管材和器具，应当符合国家和行业标准”；第三十二条规定，“城市供水水表应当经法定计量检定机构合格后，方可安装使用”。即，只要符合国家和行业标准的设备、管材和器具，并经法定检定机构检定合格都可以使用，并未限定用户只能使用其指定的产品。虽然经过公开招标确定相关设备和器具供应商，但是，当事人却超越相关法律法规的规定，限定用户只能使用其指定的少数几家企业的产品，排除、限制了水表等设备、器具供应市场中其他合法经营者参与竞争，阻碍了市场公平竞争。
2、当事人以确保供水质量安全和弥补企业亏损为由，交易时限定用户只能与下属子公司进行交易无法律法规和政策依据。
国务院《城市供水条例》第二十八条规定：“用水单位自行建设的与城市公共供水管道连接的户外管道及其附属设施，必须经城市自来水供水企业验收合格并交其统一管理后，方可合作使用”。《乌鲁木齐市城市供水条例》第十三条规定：“城市供水工程竣工后，应依法进行验收，验收时应有市水务行政主管部门和市卫生行政主管部门参加。未经验收或者验收不合格者，不得投入使用”。行政法规和规章赋予了城市自来水供水企业对户外管道及其附属设施进行验收、管理的职责，给予了城市供水企业确保供水工程质量和供水安全的正当合法手段，当事人以户外管道及其附属设施的高技术性要求，以及管理和维修的专业性特点为由，在用户向其申请供水服务时，要求内外网必须由供水企业进行施工建设，缺乏法律、法规和政策依据。
3、当事人在向用水单位提供供水服务时，限定用户采购其指定的水表材料，限定小型涉水工程必须统一由其下属子公司负责实施超出了相关部门文件规定范围。
乌鲁木齐市建委、水务局、质量技术监督局、住房保障和管理局联合下发的《关于城市居民住宅用水实行“一户一表、计量出户”的通知》（乌建发〔2014〕347号）规定，“城市内使用市政供水管网的新（改、扩）建、在建居民住宅楼，其小区供水管网为贸易结算总表至建筑物外墙皮1.5米阀门井处，实行由建设单位投资，委托城市供排水企业统一规范实施”。首先，这四个部门的规定与作为上位法的《城市供水条例》、《乌鲁木齐市城市供水条例》的相关规定不一致。两个《条例》都规定“城市供水工程建设，应当由具有相应资质的设计、施工单位承担”，并没有将城市供水工程设计、施工主体限定在供水企业。其次，四部门的文件规定，“计量工程所采用的水表以及相关阀门与管材，由城市供水企业会同相关单位依据质量技术监督部门的标准提出相关要求，并纳入施工图审查内容”。该规定并无不妥，与《乌鲁木齐市城市供水条例》关于“城市供水使用的设备、管材和器具，应当符合国家和行业标准”的规定相一致，并未将采购指定的设备、器具作为提供供水服务的前提条件。当事人以执行政府四部门文件为由，限定用户采购当事人指定的水表等器具，超出了该文件相关规定的范围。
4、当事人限定用户采购其指定的水表，限定小型涉水工程由其下属的子公司施工，违背交易相对人的意愿。
本案调查中，多家房地产开发企业、用户单位都反映，不签订水表采购合同，不将小型涉水工程交由当事人下属的水业建投公司施工就无法办理接装手续，也无法获得供水服务，都是迫于当事人的接装审批权压力而非自愿的情形下做出的行为。当事人认为合同的签订是双方协商一致的结果，与事实不符。
五、当事人的行为对市场公平竞争造成了损害
本局认为，当事人在提供水服务时，限定用户只能与其指定的经营者进行交易的行为对市场公平竞争造成了不良影响：
一是当事人限定用户只能与其指定的经营者进行交易的行为，排除、限制了小型工程施工市场及水表销售市场中其他合法经营者参与竞争，阻碍了市场公平竞争。《城市供水条例》和《乌鲁木齐市城市供水条例》规定：城市供水工程的设计、施工，应当委托持有相应资质证书的设计、施工单位承担，并遵守国家有关技术标准和规范；城市供水使用的设备、管材和器具，应当符合国家标准和行业标准。说明只要有相应资质证书的施工单位就可以承担城市供水工程；只要符合国家和行业标准，并经法定检定机构检测合格就可以使用。这是公开的竞争市场，所有符合要求的经营者均可进入到市场开展业务。当事人的行为实质上是借助其在相关市场上具有的市场支配地位，将支配地位的影响力不公平地强加到水表等器材销售和小型工程施工市场，不公平地限制了市场竞争，导致一些具备资质的合法经营者难以在本案相关地域市场承揽工程和销售水表等器材。
二是当事人限定用户只能与其指定的经营者进行交易的行为，限制了交易相对人的自主选择权，损害了交易相对人的合法权益。本案调查中，多家水表销售企业表示，因未能进入当事人确定的供应商库，导致水表销售量下降，甚至部分销售企业要退出乌鲁木齐市场。同时反映，对于这些小型涉水工程，作为房地产开发企业都具备相应的资质和施工条件，水表只要采购符合国家和行业标准的就应当许可，当事人指定的水表等设备、材料价格和施工定价偏高，但为及时获得供水服务，确保工程建设顺利进行，只能购买其指定的水表，将小型涉水工程交由当事人施工。
六、主要证据
略
七、定性与处罚
本局认为，当事人在乌鲁木齐市区主城区地域范围内的城市公共供水服务市场具有市场支配地位。当事人无正当理由，利用其市场支配地位，在用户向其申请供水服务时，限定用户只能与其指定的经营者进行交易。当事人的行为损害了用户的合法权益，剥夺了用户的自由选择权，排挤和限制了乌鲁木齐市区主城区地域范围内涉水工程施工企业及水表销售企业的公平竞争，违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第（四）项以及《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第五条第（二）项的规定，构成没有正当理由，限定交易相对人只能与其指定的经营者进行交易的滥用市场支配地位行为。
本案调查过程中，当事人能积极配合本局开展执法调查，及时、准确提供相关证据材料。对违法行为正确认识，做出整改承诺，制定并落实整改措施，对制定下发的相关限定交易的文件、制度进行修改，取消相关强制规定。在其客服中心办事大厅通过电子显示屏公开修改后的接装办理流程，积极主动防止违法行为危害后果的继续扩大和加深。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或减轻行政处罚”第（一）项“主动消除或减轻违法行为危害后果”之规定，决定依法对当事人予以从轻处罚。
根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条规定，本局决定作出如下处罚：
1、责令停止违法行为；
2、处以2013年度销售额14938.91万元1%的罚款，计149.3891万元。
新疆维吾尔自治区工商行政管理局
二〇一六年十月十二日
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