【重磅】2016年度天然气领域新出台政策法规观察（上）（一年变化，尽在其中！）
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文：陈新松 资深天然气法律研究者
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2016年，对于天然气行业而言，又是一个值得铭记的改革年。这一年里，国务院、发改委、能源局、工商总局等部门出台多项政策法规，分别涉及天然气领域的管网开放、价格改革、成本监审、垄断合规等各个方面，将对今后较长一段时间内天然气行业发展产生重要影响。
此外，今年各地政府陆续出台不少天然气相关政策法规，我们精选部分有代表性的文件进行分析。具体如下表所示：
一、国家行业领域政策法规
1、关于公用企业限制竞争和垄断行为突出问题的公告
4月7日，国家工商总局发布公告，决定自2016年4月—10月在全国范围内开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为专项执法行动。公告中将当前部分公用企业经营中的突出问题作了列举，具体如下：
1、供气企业强制或变相强制申请办理燃气入户的经营者或消费者购买其提供的入户设备和材料，以产品质量不合格或不了解安装技术等借口，对用户自行提供的合格设备和材料，不提供或拖延提供服务等；
2、强制或变相强制用户接受其指定经营者提供的服务,例如指定施工单位的设计、安装工程等服务；
3、强制或变相强制向用户收取最低用气费用、强行向用户收取“用气押金”“保证金”或强行收取“预付气费”的最低限额；
4、强制或变相强制用户购买保险或其他不必要的商品；
5、供气企业及其下属单位或被指定的经营者滥收费用行为，如向用户强制收取气瓶检测费、气瓶清洁费，否则不予供气等。
上述公告可以理解为国家工商总局从其履行监管职能的角度，对其认定的实践中不符合法律规定的违法行为进行的界定和解读。这份公告在全国范围内掀起了一场公用企业反垄断的执法风暴。天然气行业作为其重点关注对象，这一年里大案频出，处罚金额屡创新高。据统计，在2016年，供气行业共有49件案件被查处，在全部被查行业中排名第二,仅湖南省工商系统就督导相关天然气企业退还违规收费1.5亿元。
2、关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知
8月8日，国务院发布通知，印发了《降低实体经济企业成本工作方案》。这也是中央政府面对实体经济不断下滑的态势祭出的大招，其中不少内容涉及天然气行业：
一是明确要求能源成本进一步降低。其中，企业用气定价机制市场化程度明显提升，工业用气价格合理降低。这是第一次将用气价格问题提到了前所未有的高度；
二是取消减免一批政府性基金，扩大小微企业免征范围。其中特别强调了取消大工业用户燃气加工费等地方违规设立的政府性基金；
三是对民间投资进入自然资源开发、能源、市政公用事业等领域，除法律法规有明确规定的外，取消最低注册资本、股东结构、股份比例等限制。这是和近两年来推行的政府和社会资本合作是一脉相承的；
四是建立政府和国有企业合理分担成本的机制。其中特别强调了全面推进国有企业职工家属区“三供一业”分离移交。因此，国有企业燃气供气业务的剥离移交工作会进一步加速；
五是加快推进能源领域改革，放开竞争性环节价格。加快推进天然气等领域市场化改革。2017年基本放开竞争性领域和环节价格管制，形成充分竞争的机制，使能源价格充分反映市场供求变化，提高价格灵活性。
3、关于加强地方天然气输配价格降低企业用气成本的通知
8月26日，为了贯彻落实国务院《降低实体经济企业成本工作方案》，切实降低企业用气成本，国家发改委发布通知，要求加强天然气输配价格监管，促进天然气行业持续健康发展。
一是全面梳理天然气各环节价格。要求各地对本辖区天然气各环节加价进行一次彻底摸底和梳理，厘清气源价格（购进价格）、省内管道运输价格、配气价格和销售价格；
二是降低过高的省内管道运输价格和配气价格。强调各地要及时开展成本监审，合理确定折旧年限、供销差率、职工薪酬等成本参数，对输配价格偏高的要适当降低；
三是减少供气中间环节。天然气主干管网可以实现供气区域，不得以统购统销等名义，增设供气环节，提高供气成本；对没有实质性管网投入或不需要提供输配服务的加价，要尽快取消；
四是整顿规范收费行为。对天然气输配企业向用气企业的各项收费进行规范清理。严肃查处擅自提高规定的输配价格、设立收费项目等价格违法行为，对查出的典型案件要公开曝光。城镇燃气企业投资建设的环城管网、城镇储气设施等，原则上均纳入城镇配气价格，不得变换名目再另行收取费用；
五是建立健全监管长效机制。各地要制定省内管道运输价格、城镇燃气配气价格具体管理办法；建立健全成本监审制定，将成本监审作为制定调整输配价格的重要程序。同时，要逐步推行成本信息公开制度。天然气输配企业应当按照规定公开成本相关信息；价格主管部门要公开定价成本监审结论。
4、关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知
9月2日，国家能源局发布油气管网设施开放信息公开的通知，这个在三个多月前在行业内一定范围征求意见的文件终于落到了实处，为深入推行2014年发布的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》明确了实施细则，油气管网设施企业的剩余能力界定开始向可实际操作的方向跨出步伐。
通知的要点包括：开放主体含三大油公司及各省内运营承担运输功能油气管网设施的地方企业；提供输送（储存、气化等）服务的计价方式，有政府定价，也有市场定价；申请接入油气管网设施的剩余能力和对应时段依申请公开；油气管网设施运营企业接到申请应在7个工作日内答复是否公开；对未按规定公开有关信息或者公开虚假信息的，国家能源局将视情通报批评。
从推进的情况来看，三大油公司中，中石化、中海油、中石油已先后公开管网设施信息；各省内运营承担运输功能的地方企业中，逐渐有山西、陕西、上海、安徽等多个省市；对于已经公开的管网设施情况，普遍认为信息量还不够，但毕竟已经跨出重要一步。12月7日，中石油西气东输管道公司与广汇能源签署框架协议，中石油西气东输管道将向广汇能源江苏启东LNG分销转运站实行第三方开放。据悉，大省山西也有望通过西气东输山西段实现代输。
5、天然气管道运输价格管理办法（试行）、天然气管道运输定价成本监审办法（试行）
10月9日，在经过近两个月的征求意见后，国家发改委发布了关于天然气管道运输的两个试行办法。这两个办法在定价机制、价格监管对象和价格公布方式等方面与过去相比都发生了明显变化，对于构建科学、合理、透明的管道运输价格监管体系具有基础性作用。其要点内容如下：
一是改革管输计价方式。此前我国是将出厂价和管输价捆绑在一起形成门站价，由中央政府定价；终端销售价也由政府定价，主要由各省定价，总的特点是“分级、分段政府定价管理”。新出台的办法将管输价从目前的门站价中单独拿出来，明确规定由政府定价，由国务院价格主管部门制定和调整，意味着当前的“分级、分段政府定价管理”将向“放开两头，管住中间”转变；
二是管道运输价格按照“准许成本加合理收益”原则制定。即通过核定管道运输企业的准许成本，监管准许收益，考虑税收等因素确定年度准许总收入，核定管道运输价格。此外，不再以单条管道为监管对象，而是以管道运输企业为监管对象；
三是管道运输企业的准许收益率按管道负荷率不低于75%取得税后全投资收益率8%的原则确定。8%的收益率有利于社会资本投资管道建设，而75%的管道负荷率促进了管道设施向第三方开放的积极性；
四是这两个办法大力推进信息公开，以构建公开透明的定价机制：1、推进企业成本信息公开。这两个《办法》细化了天然气管道运输定价成本核定的具体标准，对构成和影响价格成本变化的主要指标均予以明确；对不得计入定价成本费用也作了明确规定；2、政府成本监审结论公开。定价部门公开成本监审结论，作为制定价格的重要依据；3、定价程序公开，明确原则上每三年校核调整一次管道运输价格等。这些规定都将推动管道运输价格定价机制公开透明，给投资者明确预期。
6、关于明确储气设施相关价格政策的通知
10月15日，发改委发布了储气设施价格的新政策，目的就是“为鼓励投资建设储气设施，增强天然气供应保障能力”。通知要点如下：
一是储气服务价格由供需双方协商确定。储气服务价格由储气设施经营企业根据储气服务成本、市场供求情况等与委托企业协商确定；
二是储气设施天然气购销价格由市场竞争形成。储气设施天然气购进价格和对外销售价格，由市场竞争形成。储气设施经营企业可统筹考虑天然气购进成本和储气服务成本，根据市场供求情况自主确定对外销售价格。储气设施经营企业要与用气企业单独签订合同，约定气量和价格；
三是鼓励城镇燃气企业投资建设储气设施。城镇区域内燃气企业自建自用的储气设施，投资和运行成本纳入城镇燃气配气成本统筹考虑，并给予合理收益。用气季节性峰谷差大的地方，要抓紧在终端销售环节推行季节性差价政策，利用价格杠杆提高城镇燃气企业供气积极性，并加强用气高峰时段需求侧管理。
这份通知说明，天然气的峰谷价格被承认，未来有关天然气调峰价格将会带来更多的贸易和套利行为，包括燃气用户也会参与其中，大型用户的规模价格也会得到承认。目前，城镇燃气运营商参与储气设施建设的不多。大型储气设施建设将是城镇燃气运营商介入上游的一个有利契机，可以和现有燃气项目组合输出更优的回报。此外，大量的LNG储罐也可以参照这个文件执行。
（明日发出下篇，敬请留意）
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