【深度】如何看待天然气行业的价格监管、政府逐利和体制改革——以福建省为例

专注于天然气领域政策与法律的公号，已通过微信原创和赞赏认证。点击标题下方“天然气与法律”（蓝色字体），和2.6万+业内同行一起关注。小编微信：shanghailaoxin，欢迎添加。

来源：《天然气技术与经济》

文 | 林须忠  中海石油福建新能源有限公司

作者相关文章链接：

摘要：

价格是市场机制的核心，也是天然气体制改革能否稳妥推进的关键。目前，天然气终端放开价格竞争是否具备条件存在异议，案例也缺乏具体的佐证。福建省是一个几乎封闭的天然气市场，单一气源、一张省级管网、终端市场由管道燃气经营商把控，发展阶段与其他省份不同，对其价格形成和改革的分析具有标本意义。梳理了福建省大规模利用天然气以来的价格机制，利用新制度经济学和新政治经济学相关理论分析认为：成本差异大、行政门槛高和市场渠道单一制约了天然气终端市场的有效竞争，福建省目前不具备价格放开的市场条件；政府对于天然气的监管立场并非中立，具有价格歧视和斟酌调整的倾向；天然气表现出过渡性特征，这与官员的短期任职和考核晋升机制有关。因此，要放开终端价格管制，需要解除政策性负担，根据物品本质属性分类管理，增加气源并完善天然气基础实施。

引言

价格机制是市场机制的核心，中共十八届三中全会提出“放开竞争性环节价格”能源价格改革思路。《关于推进价格机制改革的若干意见》中明确，到2017 年，竞争性领域和环节价格基本放开。目前，天然气终端放开价格竞争是否具备条件仍存在异议。正方观点是，目前能源总体供给宽松，价格低位徘徊，国家推动力度大，基本具备了能源改革的宏观环境基础。反方观点认为，受制于“三桶油”对能源上游的绝对支配，目前条件不具备。但是，上述观点均较为笼统和宽泛，缺乏具体的佐证。从能源体制变迁的历史进程来看，改革过程中存在停滞、反复等现象，常有结果与预期存在较大落差的现象发生。突出问题是，能源终端价格交叉补贴问题突出，各类用户、上下游之间关系复杂，各地情况迥异。对于体制的问题及背后的原因，尤其是作为能源改革配套的责任主体，地方政府充当了什么性质的角色，其行为方式和背后动机，缺乏描述和探讨。这似乎是不言自明的问题，至少在能源体制过渡阶段一直呼唤政府加强监管，隐含的前提政府是中立的。

笔者首先分析目前天然气终端市场价格监管的市场结构条件，接着描述价格监管的特点并分析政府行为的逻辑和考核晋升因素，尔后是关于天然气过渡性特征的探讨，最后给出结论和建议。

1 、为什么要实行政府定价

福建省缺煤、无油、无气，2008年福建省液化天然气总体项目开始运营，显著提升了福建省的天然气供应。该项目包括液化天然气接收站、沿海输气管网、3家燃气发电厂和福建沿海5家城市燃气管网等项目。该项目每年引进印尼气源260×104 t，其中约200×104 t用来发电，另外约60×104 t供应给5家管道燃气经营商。为了实现风险分担，该项目与印尼签订25年的“照付不议”协议后，即与3家燃气电厂和5家燃气经营商签订了“背靠背”协议，即下游用户协议条款在适当的情况下与上游购气协议完全对应。

1.1 领先的气源成本优势

沿海的接收站中，莆田接收站成本仅次于大鹏接收站，成本优势明显。从2008年到2014年，莆田接收站成本大约为4美元／Btu，远低于周边的江苏如东、浙江宁波等接收站的价格。就门站价格而言，福建省明显低于广东省。与浙江省相比，福建省总体上也有优势（表1）。

1.2 排他性的城镇输配管网

与其他省份不同的是，福建省在国家2011年施行了《城镇燃气管理条例》之后，继续保留对管道燃气实行特许经营制度。该制度实质上造成了管道燃气经营的垄断，造成燃气价格畸高、乱收费等问题。一些燃气经营商通过各种方式夸大管道燃气特许经营的范围，甚至把汽车加气业务纳入特许经营范围内。福建省城镇燃气管道不对外开放，不提供代输服务。天然气与其他商品不同在于，其渠道有着不可替代的重要性。得渠道者得用户，没有输气渠道，就意味着无法直接接触客户，无法形成有效的供给。

1.3 难以撼动的终端竞争格局

管道燃气经营商的渠道与气源成本优势一起，成为天然气终端市场进入的高壁垒，拥有燃气特许经营权的燃气经营商一家独大，优势地位难以撼动。以市场规模最大的工业供气为例，比较LNG气化站“点供”和管输两种模式。首先，管输模式有规模优势。受制于输气管网无法覆盖用户厂区红线外的限制，气化站无法形成规模经济；其次，气化站投资专用性强，专有性程度低，议价能力弱。而管输模式刚好相反，其专有性强，专用性程度低，议价能力强。第三，气化站保障程度低。气化站气源来自于槽车运输，容易受台风等恶劣天气影响，供应保障低（表2）。

可见，福建省天然气终端市场竞争主体单一、成本差异较大，并且存在较高的行政性进入门槛，无法形成市场主体分散、成本差异小和进入障碍低的有效竞争格局（表3）。2008年至今，这种终端格局几乎没有改变过。气源独家供应、省级管网一家独有以及燃气经营商对终端管输市场的独家运营，需要配套的制度就是天然气政府定价。

2 、价格调整轨迹和特点

福建省液化天然气项目运营至今，天然气价格调整经历了3个阶段，如表4所示。由于国内气源未到达福建（2016年12月中国石油西三线入闽线开始试运营），国家价格调整政策没有直接影响到福建省市场。

2.1  价格调整过程

1） 价格红利期。从2008年到2014年11月，福建省享受了6年的价格红利期，这主要源于印尼进口气源的低价。福建省天然气门站价格（销售给5家管道燃气经营商）是2.443元／m3，电厂气价1.661元／m3。对应的，非居民最高限价4.2元／m3。

2） 价格上涨。从2014年7月开始，福建省进口LNG 价格上调75%，福建省天然气销售价大幅上调。从2014年11月到2015年8月，5大燃气经营商门站价格2.78元／m3，提高了0.337元／m3。电厂气价提高到3.16元／m3，涨了1.499元／m3。

3） 价格持续走低。从2015年9月至今，伴随着原油价格持续下降，福建省进口LNG价格也逐渐回调。从2015年9月到12月，城市门站价从2.78元／m3下调到2.38元／m3，电厂气价也同幅度下调了0.4元／m3。非居民定价权限开始下放到各地物价局。按照省物价局“确保降价按时落实到位”要求，福建省沿海4城市（除了泉州）非居民用气最高价格从4.2元／m3 下降到3.8元／m3。2016年1月至7月，价格也做了微调，其中影响最大的是燃气电厂，从2.76元／m3下调到了2.373元／m3。2016年8月和10月开始，气价又分别下调了0.304元／m3 和0.307元／m3，调价的幅度和密度前所未有。

泉州非居民最高售价下调的幅度和周期与其余四地明显不一致。2016年1-5月，泉州非居民用气最高售价2.98 元／m3，6-7 月，最高售价2.87 元／m3，8-9月最高售价2.566元／m3，10-12月最高售价2.249 元／m3，气价均明显低于福建沿海4 座城市，且调价密度也高于其余4座城市。

2.2  价格调整特点

按照《福建省天然气价格管理试行规定》和《福建省城市天然气价格联动管理规定（试行）》的规定，门站价格、电厂气价和终端用户的售价均试行补偿成本加合理利润的原则核定，即按照成本加成原则确定电厂、门站价格和居民销售价格，并核定非居民用户最高销售价格。但在执行过程中出现了偏差。

1） 终端定价背离了成本加成原则。在气价上涨阶段，福建省物价局维持终端非居民最高气价维持不变，并要求“城市燃气公司应尽量保持非居民气价的相对稳定，不得以上游提价为借口随意提高终端用户销售价格或变相收取各种费用”（闽价商［2014］349、350号），显然违背了《福建省城市天然气价格联动管理规定（试行）》“非居民气价根据站线公司销售价格的变动相应调整”的规定。在气价持续走低阶段，省物价局要求“确保降价按时落实到位”。

2） 不同主体执行成本加成的幅度迥异。燃气经营商和电厂均与接收站签订了“背靠背”照付不议协议，并按照成本加成原则核定了销售气价。面临2014 年7 月起的进口气源涨价， 电厂价格涨了90 %，远高于燃气经营商的11 %，幅度迥异。

3） 不同地方执行成本加成的力度不同。泉州最为明显，伴随着成本的下降，沿海城市除泉州外，非居民用气价格调整保持了相近的调整幅度，但是泉州的力度最大。2016年8月，泉州非居民最高限价为2.566元／m3，比福州低0.774 元／m3，比厦门低0.924元／m3。

3 、政府的价格歧视和政策模糊化倾向

政府对不同主体执行的成本加成力度不同，反映的是政府的政策倾向和利益抉择。实际上，歧视性定价不仅适用于厂商对用户，在政府执行价格监管中同样可能存在。

3.1  政府的价格歧视

从2014年11月到2015年8月，燃气电厂气价上涨90 %，按此价格，电厂每发1度电需要亏损0.3～0.4 元。这与电厂作为液化天然气总体工程配套项目、消化进口天然气的初衷相违背。为此，福建省政府出台了3项举措。一是提高了燃气发电厂上网电价，从0.512元／（kW·h）调整到0.5434元／（kW·h）。二是三家燃气电厂同比例每年调剂出约100×104 t LNG转给五大燃气经营商，价格为3.374元／m3，赚取差价0.214元／m3。同时，燃气经营商获得的长约外气价也从3.889元／m3下降为3.374元／m3。三是将燃气电厂的发电量指标转让给燃煤电厂，全部安排燃煤电厂替代发电，并由燃煤电厂给予一定的发电指标补偿。通过这3种方式，燃气电厂基本实现盈亏平衡。

这种源于指标腾挪的平衡，其目的就是减少进口气源上涨给燃气经营商的传导压力。但燃气发电改为燃煤发电，承受污染影响的是民众。作为社会和经济发展的主体，民众的利益被虚置。

3.2  气价的斟酌调整

气价上涨阶段，终端气价保持不变，气价下降阶段，三令五申要求终端价格与门站价同步降价到位。除此之外，2016年开始气价监管和调整的政策也做了改变，一是终端价格、门站价格与印尼长约合同气价格实行联动，并缩短调价周期，二是重新核定了城市燃气运营商管输费。这些政策与当时国家原油价格持续走低的走势整合在一起，形成了价格调整的整个政策链，就是要降低终端天然气价格。这些政策与福建省所面临的经济下行大环境是相关的。从2014 年开始，福建省经济下行压力较大。尤其是是泉州，陶瓷行业是当地的支柱产业，有接近三分之一的陶瓷厂成为僵尸企业。天然气是他们的主要能源，并且在产品成本中能耗支出占比较高，因此降低天然气成本、减轻企业负担成为当地政府拯救企业的重要手段。

3.3  政策的模糊化倾向

在政策制定中，政府已经留下了伏笔。除了成本加成原则（在价格红利期一直执行该政策）外，《福建省天然气价格管理试行规定》规定天然气销售价格要“同时应反映国内外市场供求并与替代能源保持合理的比价关系”（第三条）和“站线公司分类气价水平在综合考虑用户气量规模、项目整体效益和市场承受能力的基础上制定”（第十条）。依此规定，各种销售定价的规定都显得有理有据，情有可原。这也不仅是福建的“土特产”，在广东和浙江等省份均能看到此种看似矛盾的能源定价规定。

4 、考核晋升激励机制与政府行为

有一种观点，解决天然气特许经营的弊端，需要政府加强对市场尤其是价格的监管。这其中的含义，至少包括政府是中立的，即政府站在社会利益最大化的视角来制定政策并加强监管。但是现实的行为，让我们不得不重新审视政府的动机。

4.1  扶持之手还是掳掠之手

中国的改革进行中，地方政府发挥了重要作用，正是地方政府的积极性，推动了中国经济的巨大发展。周黎安认为，晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式，它是中国经济奇迹的重要根源。杨其静和邓楠发现，中国的晋升机制对参与晋升竞争的地方领导人有一个最低的经济增长绩效门槛要求。

地方政府为了完成上级指标，一方面需要营造比较好的营商环境，塑造良好的基础设施。另一方面，受短期利益的趋势，地方政府表现出“逆向软预算约束”，即地方政府自上而下地向所管辖区域中的下属组织和个人索取资源的行为。聂辉华和李金波发现，为了实现经济的增长，政府可能会纵容企业采取坏的方式增长，这甚至包括地方政府与企业的串谋。但是，这种串谋会受到第四方监督的约束，从而面临惩罚。

总而言之，中国目前的政治体制，表现为官员行为的“对上不对下”，即在信息和权利双重不对称的影响下，政府往往只会受到上级指挥棒的影响，而不顾民众的利益。这导致两个问题，一是必然呈现出社会主体利益虚置的特征。二是在多层级官僚体制下，对上负责又具体化为对完成上级考核指标的贡献。这在政府短期任职的制度安排下，表现得更加明显。在机会主义驱使下，政府通过资源腾挪保障完成指标，而枉顾经济社会长远健康的发展。直接的影响就是物品属性的扭曲，尤其是这种行为有政策依据（即使是打“擦边球”）或者弊端不容易暴露的时候，扭曲的程度将会更甚。

4.2  考核晋升机制下的政府行为

应用委托代理理论具体说明。假设中央政府是委托人，地方政府是代理人。委托人为了实现经济社会的发展，需要选拨和奖赏那些在经济发展中表现突出的官员，这需要一些具有代表性的指标。在这些指标中，GDP、财政收入等最为关键。不仅看中绝对量，增量指标也特别关键，因为这体现了官员任期内的贡献。另外，代理人手中有一定的管理权限，可以通过项目审批、资源协调和政策调整等对项目施加影响，从而改变考核结果。显然，不同类型的企业或项目对指标的贡献是不同的。相配套的，政府对于贡献大的企业也给予政策倾斜。对于燃气企业，最直接的就是价格歧视性监管。另外，政府在政策执行中，需要斟酌使用政策，逆向调控，对冲负面因素的冲击。这都需要政府在政策制定中为自己留下操作的空间，政策的模糊性和余地大就不可避免。

燃气电厂在面临福建供电远大于求的能源供给形势下，发电量萎缩，消化进口气的配套意义已经不大，反而占用了优质气源，一方面用进口高价现货气供应新增用户，另外一方面优质长约气用来发电，电厂的发展基础已经动摇。福建液化天然气接收站项目贡献稳定，并且要上马二期项目，有一个增量预期。而城市燃气项目，作为当地的一项基础设施，对于营造良好的居住和营商环境，具有重要的作用。既可以通过城镇燃气管网的敷设为工业园区、新城区营造良好的能源基础设施，也可以通过政府的协调对招商引资项目进行气价倾斜。因此，对政府绩效的正面影响，排头的是燃气经营商，其次是天然气接收站，燃气电厂最末。并且，形势愈发严峻，政策手段愈发捉襟见肘的时候，政策“冷热不均”的按序分配将会愈发明显。

4.3  利益虚置主体影响的显现

上面的分析具有一个隐含的前提，民众作为真正的利益主体存在虚置的尴尬。这与福建的能源环境有关。一是福建气价总体较低，均低于周边的广东和浙江，指标腾挪的弊端不易被中央发现，改革也没那么迫切。二是福建环境余量较大，为福建指标腾挪留下了空间。但是，当经济主体利益被挤压到一定程度，其实质性的影响就会出现。法律上，民众是终级委托人，各级政府是他的代理人。实际中，民众对地方政府的对抗会引起中央的重视，一方面，中央对地方政府与企业串谋的警觉，让业绩考核打折扣。另一方面，这触碰中央的维稳红线。泉州就是例子。陶瓷是泉州的支柱产业，泉州陶瓷企业高峰期日供气接近500×104 m3，用气量超过福建其余地方的总和。但是受经济下行的影响，陶瓷企业发展进入困境。用气企业多次上访，围堵燃气企业，并上书省政府要求降气价。

5 、天然气的过渡性特征

燃气改革的特别在于，需要气源和管网等基础设施与政策的相互配合，而且这种基础设施涉及面广，建设周期长，需要国家层面的统筹、规划、投资和建设。换句话说，地方政府无法成为燃气改革的“第一行动集团”，这是能源体制改革的一大特点。没有中央的支持，地方政府的能源项目往往成为一座市场孤岛，缺乏与外面的联系和竞争，成为一个健全的市场自然也就谈不上。因此，从环境上讲，福建燃气改革缺乏外部基础设施的支持。同时，在短期任职的制度安排下，政府也没有动力进行根本性的改革。这两个因素结合在一起，中央政府的改革举措到地方弱化成“零敲碎打”，导致中央政策落实不到位，燃气特许经营权便是代表性的一例。该制度在执行过程中的变形与固化与政府考核晋升的短期性和片面性有关。

同时外部环境与政府行为会互相影响。在缺乏外部刺激下，地方政府少了市场约束，与企业的“串谋行为”也更不容易被发现，市场的既定格局会进一步强化，导致天然气呈现出一种非完全市场化的过渡形态，即政治非民主化和经济非完全市场化过程中的阶段性产物，或者说“过渡性杂种”。

5.1  以市场地位保护换取政策性负担

地方政府通过特许经营给于的市场保护，这与燃气经营商承担的部分社会职能有直接关系。首先，燃气经营商承担着城市燃气规划、应急、抢险等任务。其次，居民等保障性燃气价格偏低。这些由企业承担的社会性职能就是企业的政策性负担，并必然带来预算软约束，即政府必须给予政策支持。实际上，始于2002年的管道燃气特许经营制度，初衷就是解决燃气供给不足、政府财政负担重的问题。随着非居民用气的急剧增加和天然气的大规模利用，燃气经营商政策性负担后的盈余大规模增加，燃气特许经营制度就异化成一个行政垄断的“保护伞”。

5.2  以行政垄断换取财政收入和招商引资

按照德姆塞茨提出的特许招标理论认为，通过拍卖的形式，由提供最低报价的企业取得特许经营权。通过竞争消除企业对信息的垄断，减轻了管制者的负担。实际上，早期的一些燃气项目也是这样运作的。但是在执行过程中出现了偏差，不是以供气成本低者中标，而是以获得特许经营权价高者得或者异化为招商引资的条件。

以上两种情况，不论解决财政负担、增加财政收入或者招商引资，都与政府的考核指标紧密相关。其造成的直接结果，就是政府统筹下的物品属性扭曲，过渡性杂种应运而生。具体而言，福建没有将燃气管道的自然垄断属性、民用燃气的公共物品属性与工业用户、汽车加气等非民用燃气用户的私人物品属性进行有效的区分，并进行分类管理，而是根据燃气输送方式实行“一刀切”的管理模式。对于过渡阶段，不仅需要增加市场主体，取消价格管制等促进市场发育的“治标”手段，更需要完善基础设施配套和制度的顶层设计，促进改革环境的成熟，增加改革的动力，还原产品的本来属性。

6 、结论与建议

目前，福建省市场结构并不支持放开价格管制，这源于优质气源的锁定和行政门槛过高。在尚贤制的考核晋升机制导向下，政府对天然气的监管表现出价格歧视和斟酌调整的特征，并且造成天然气终端的物品属性扭曲，呈现出过渡性的特征。基于以上的分析，笔者建议。加强中央制度改革的前瞻性，鼓励跨省基础设施的发展，打通燃气能源孤岛的连接，优化地方燃气改革外部环境。同时，以打破垄断为改革的硬约束，允许城镇管网提供代输功能。降低燃气进入行政门槛，放开工业供气和汽车加气的市场准入，允许气化站等“点供”气源介入城镇管网。燃气特许经营仅针对公用性质用户，利用居民实行阶梯气价的时机，适当提高居民用气价格，解除燃气经营商政策性负担。总而言之，待市场竞争结构优化后，方可放开燃气终端竞争。

---------------------------------------------------------------------

*更多公号精华文章，请点击：

*阳光时代律所天然气团队法律服务介绍：

直接点击左下角“阅读原文”即可