无锡发布燃气管理办法立法后评估报告，极其典型！（办法反应出的问题其他城市也存在）
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来 源：无锡市人民政府法制办
《无锡市燃气管理办法》立法后评估报告已经市政府同意，现予以公布。
为全面了解《无锡市燃气管理办法》（以下简称《办法》）的实施情况，总结工作经验，提高立法工作水平，按照《无锡市规章立法后评估办法》（市政府第142号令）相关规定和《市政府关于印发无锡市人民政府2016年度立法工作计划的通知》（锡政发〔2016〕26号）的部署安排，市市政和园林局组织开展了《办法》的立法后评估工作，市政府法制办对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。现将评估情况报告如下：
一、评估工作基本情况
根据规章后评估工作相关要求，主要开展了以下几方面工作：
（一）成立评估工作小组
由局主要领导吴燕敏局长担任组长，分管副局长担任副组长，相关处室、单位负责人为小组成员的立法后评估工作小组，从组织上保障了立法后评估工作的顺利开展。工作小组下设办公室，办公室设在监管中心具体负责评估日常工作开展，以及评估数据的采集、分析与整理，局燃气办（公用处）承担统筹协调、汇总数据等工作。
（二）制定评估方案
制定《办法》立法后评估方案，明确评估目的，按照《无锡市规章立法后评估办法》相关规定的合法性、合理性、协调性、可操作性、技术性和绩效性六个标准进行评估工作。实施方案确定了本次评估主要采用政府网站征求意见、召开座谈会、立法比较分析、问卷调查、专题调研、个案分析等方法。方案经局领导、燃气办负责人、有关专家等讨论通过。
（三）开展调查研究
为全面收集和了解《办法》的立法质量和实施情况，《办法》立法后评估办公室根据评估方案的要求。主要做了六个方面的工作：
1.立法比较分析：将《办法》与国家、省、市和相关部门出台的法律、法规、规章、规范性文件等进行比较和梳理，深入分析《办法》内容的合法性、合理性、协调性和立法技术性等。
2.公开征求意见：在无锡市市政和园林局网站公开征集社会各方对《办法》实施以来的意见和建议。
3.设置问卷调查：根据相关要求，《办法》立法后评估办公室按照评估内容与标准，开展了问卷设计、随机抽样、技术辅导、试点调查、全面调查、质量控制、资料收集、信息核对、统计分析等工作。对抽样调查的地区共发放问卷800份，有效回收693份，回收率86.6%。
4.召开座谈会：5月份分别组织了行业管理部门、燃气企业座谈会，6月份组织了相关职能部门座谈会，8月份组织了燃气用户座谈会，共计4次座谈会，基本囊括了无锡市燃气行业的主要组成部分和相关单位。通过听取各方的综合意见进行总结汇报，完成基础数据收集后，评估小组对调查问卷进行数据统计，对座谈内容进行文字整理，结合调研情况进行汇总分析，总结形成初步结论。
5.实地调研：为进一步了解《办法》在实行过程中出现的问题，为评估小组提供修订《办法》的依据，评估小组走访了市相关燃气企业进行实地调研，并获取了相应的资料，保证了评估小组工作的实效性。
6.个案分析：评估小组调取了燃气主管部门对市区燃气违法处罚的相关案例。通过实例分析，评估小组对《办法》在实施中的问题和绩效等有了更为直观和深入的认识，为最终评估报告的完成奠定了良好的基础。
（四）进行分析评价
评估小组对收集到的信息进行整理、分类、汇总，并召开了会议，对汇总情况全面梳理和分析，同时，讨论并确定评估报告撰写框架。
（五）形成评估报告
在此基础上，由局燃气办及有关方面的人员共同起草了《办法》立法后评估报告，然后经局立法后评估工作小组对初步结论进行论证，形成正式评估报告。
二、评估结论及分析评价
通过归纳汇总所收集到的意见和建议，结合现阶段我市燃气市场的发展情况，得出初步评估结论，经评估小组研究论证后提出将现行的《办法》进行修订并上升为地方性法规的处理意见。
现行的《办法》自2003年6月施行、2004年修改以来，作为地方政府规章立法质量较好，立法目的较明确，制度设计相对合理，结构较为完整、层次分明、逻辑严谨、表达规范，具有较强的协调性、可操作性和规范性，在我市城市燃气管理工作中发挥了重要作用，促进了我市燃气事业的有序发展，推动了我市燃气事业的技术进步，规范了我市燃气行业的守法经营，并使我市安全供气和安全用气意识大大提高，起到了制定《办法》的作用和效果。但是随着我市城市规模的日益扩大，燃气市场的发展以及国家、省对城镇燃气管理法规规章的不断完善，《办法》在实施过程中逐步暴露出了法律位阶较低、处罚力度不够、内容不够完善等问题，已不能适应新形势下我市城镇燃气管理的需要。具体分析如下：
（一）合法性评估
1.《办法》符合法立法权限和立法程序
《办法》的制定主体适格，制定程序规范，制定内容合法，符合立法法、国务院《规章制定程序条例》等法律法规关于规章立法权限与立法程序的规定。燃气管理属于城乡建设与管理方面的行政管理事项，无锡市人民政府拥有本《办法》所涉事项的规章制定权。《办法》于2003年3月22日市人民政府第3次常务会议审议通过，通过市政府令第68号公布，自2003年6月1日起施行。《办法》根据2004年7月1日无锡市人民政府第25次常务会议审议通过、2004年7月20日无锡市人民政府令第71号发布的《市政府关于废止和修改部分市政府规章规范性文件及对部分行政许可项目予以取消或改变管理方式的决定》修改。《办法》由原市市政公用事业局负责起草，在起草过程中广泛吸纳利益相关群体以及各相关部门和社会各界的意见，充分提现了市民意志。《办法》的制定，严格完成了编制计划、起草送审、审定和公布等所有规定程序。
2.《办法》与当时上位法相符合，与现行上位法存在相抵触情形
《办法》的制定主要依据同期的国务院《建设工程质量管理条例》、《江苏省液化石油气管理办法》、参照建设部《城市燃气管理办法》等有关规定，与当时的上位法相一致。但是，《江苏省液化石油气管理办法》已于2005年7月1日废止，《城市燃气管理办法》已于2011年9月7日废止，《办法》内容与2011年施行的国务院《城镇燃气管理条例》和2005年施行的《江苏省燃气管理条例》都有部分内容存在相抵触情形，
具体包括：
一是《办法》第二条关于适用范围的规定与现行上位法国务院《城镇燃气管理条例》第二条、《江苏省燃气管理条例》第二条规定相抵触，《办法》适用燃气的生产、燃气器具的销售以及相关的安全管理活动的规定，超出了现行上位法的适用范围规定。
二是《办法》第三条第二款关于管理层级的规定：“市（县）、区人民政府确定的燃气行政主管部门在市燃气行政主管部门的指导下，负责本辖区内燃气行业的管理和监督工作。”，与国务院《城镇燃气管理条例》第五条第二款：“县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。”的规定相符合，但与《江苏省燃气管理条例》第三条第一款中“省、设区的市、县（市）人民政府建设（市政公用）行政主管部门（以下简称建设主管部门）负责本行政区域内的燃气管理工作。”相抵触。
三是《江苏省燃气工程设施使用许可证》已经取消，没有上位法依据。
四是燃气销售生产、企业设立条件的内容已经被《城镇燃气管理条例》规定的燃气经营许可证制度所替代，第三十四条第一款相应的罚则已不再使用；管道燃气经营许可还应与《江苏省燃气管理条例》第十三条“管道燃气经营实行特许经营制度”相衔接。
五是燃气供应站点设立条件的内容已经被《江苏省燃气管理条例》规定的燃气供应许可证制度所替代，第三十四条第一款相应的罚则已不再使用。
（二）合理性评估
评估小组认为《办法》是一部在当时体现了公平公正原则、具备合理性的地方政府规章。如持证上岗制度合理。《办法》第十三条规定“设立燃气供气站点（含燃气机动车加气站）必须具备下列条件：（五）有经培训合格、持证上岗的操作人员”。燃气具有危险性，并容易引发次生灾害。如果操作人员得不到专业的培训，不取得上岗资质就进行燃气相关操作，那其中的安全隐患无疑是巨大的。持证上岗是燃气管理部门对管理整个行业的一个重要的手段，也是操作人员必须具备和做好的基本工作，是保证用户安全的有效措施，设定持证上岗的制度使每个操作人员都知道自己该做什么，应该怎么做，有没有资格做，有没有能力做。实行了持证上岗的制度后，可以有效的抑制这类事故的发生，为无锡的燃气发展奠定了制度保障。
另一方面，由于《办法》发布实施的时间较早，地方人民政府规章设定罚款的金额受到当时限额规定的制约，有些制度的设定不具有合理性。有的罚款金额明显偏低,如违反《办法》第二十六条在燃气设施的安全保护范围内排放有毒、有害、腐蚀性物质和废料的，第三十六条规定的处罚金额为“违法行为属于非经营活动且情节较轻的，处以100元以上500元以下罚款，情节较重的，处以500元以上1000元以下罚款；违法行为属于经营活动且情节较轻的，处以1000元以上5000元以下罚款，情节较重的，处以5000元以上20000元以下罚款”，而《城镇燃气管理条例》第五十条第一款第（二）项规定倾倒、排放腐蚀性物质的处罚金额为对单位处5万元以上10万元以下罚款，对个人处5000元以上5万元以下罚款，其法律责任的设定已经与违法行为的性质、情节、社会危害程度不相当。
（三）操作性评估
评估小组经评估后认为，《办法》总体规定切合实际，操作性较强，规定的管理与安全措施体现了监管与服务的双重属性。
1.对燃气设施产权界定明确了主体责任。《办法》第二十条第一款：“居民用户燃气计量表和燃气计量表进口前的管道及其附属设施，由燃气销售企业负责维护与更新，居民用户应当给予配合；燃气计量表出口后的管道及附属设施，产权归居民用户所有，由居民用户按照规定负责维护和更新。”此条对燃气企业、燃气用户的设施产权进行了划分，明确了燃气企业、燃气用户各方主体责任，各主体单位负责产权内燃气设施的保养与维护，该制度简单高效，有利于避免和控制事故隐患的发生。
2.对燃气气瓶存放进行特别规定。《办法》第十八条第三款：“燃气销售企业应当将燃气气瓶中的满瓶和空瓶分别存放；发现漏气瓶等不符合规定的燃气气瓶，应当妥善处置，不得放入瓶库。”燃气气瓶管理是燃气安全管理的重要环节，特别是液化石油气钢瓶，如果空满瓶混放，一旦燃气泄漏很难被发现并得到及时处理，还有一些漏气的钢瓶应送到储配站处理，且不可在供应站私自操作，因此此条可以保证燃气站点储存过程的安全，从而保障燃气企业自身生命财产安全，具有非常强的可操作性。
另一方面，《办法》规定也存在部分条款可操作性较差的情况。
具体包括：
一是《办法》第三条第二款与《江苏省燃气管理条例》第三条第一款关于燃气行政主管部门在管理层级上的规定有抵触，使《办法》中对区燃气行政管理部门的职责得不到有效的落实。《江苏省人民政府办公厅关于进一步加强城镇燃气安全管理工作的通知》（苏政办发[2013]51号）要求各市、县（市、区）人民政府要加强对燃气安全管理工作的组织领导，切实履行燃气安全生产属地管理职责，住房城乡建设部门负责燃气管理工作，建立健全燃气安全监管制度，切实加强燃气安全管理。我市敦促各区明确了燃气行政主管部门，但是各区燃气管理因《办法》部分罚则与《江苏省燃气管理条例》规定的罚款数额、幅度不一致而不能适用，区燃气行政主管部门在查处瓶装燃气供应、燃气用户的违法行为时缺少管理手段，目前只能有我局委托各区行使《江苏省燃气管理条例》规定的相关处罚权。
二是《办法》第二十二条第一款“在本市销售的燃气器具，必须符合本市燃气使用要求，并提供法定检测机构进行当地气源适配性检测的报告。”，该规定由于不符合当前燃气器具发展的实际情况而不具有操作性，在我市并没有实施。
三是《办法》中对燃气用户违规操作的行为没有相应规定，因燃气用户的操作不当造成一定的损失与安全隐患的，也未明确燃气供应企业应当对这些用户进行何种整治措施。
（四）协调性评估
评估小组评估后认为，《办法》在制定时充分考虑国家的方针政策，按照协调性的标准《办法》与同位阶的政府规章、相关的法律法规基本一致。但是，由于《办法》发布实施的时间较早，在协调性方面也出现了一些问题。
一是《办法》对管道燃气经营设立条件的规定未与六部委令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》基础设施和公用事业特许经营的相关规定相衔接。
二是《办法》第二十一条第一款规定燃气价格及服务收费项目和收费标准，应当按照物价管理部门的有关规定执行，与现在瓶装燃气市场自主定价，管道燃气采用政府指导价的价格政策已经不相协调。
三是《办法》对燃气安装维修企业没有与住建部令《建筑业企业资质管理规定》中燃气燃烧器具安装、维修企业资质要求相衔接的规定。具体规定还应与省住建厅《关于实施燃气燃烧器具安装维修企业资质管理有关事项的通知》（苏建城〔2008〕15号）相衔接。
四是《办法》中关于燃气主管部门与其他相关部门职责边界的规定还不够全面和清晰。
五是《办法》第三十四条第二款规定的罚款金额和幅度与建设部令第73号《燃气燃烧器具安装维修管理规定》第三十四条规定不一致。
六是近几年省出台了一系列规范性文件，如：《关于印发〈江苏省瓶装燃气送气服务管理规定〉的通知》（苏建规字〔2010〕3号）、《关于修改〈江苏省燃气工程项目初步设计管理办法>有关条文的通知》（苏建规字〔2013〕2号）、《省住房城乡建设厅关于规范城镇燃气设施建设和运行管理工作的若干意见》（苏建规字〔2014〕1号）、《关于印发〈江苏省城镇燃气供储场所反恐怖防范标准〉》（苏反恐办发〔2013〕6号）等，有关内容在《办法》中未全部提及或者缺失,制度之间缺乏有效衔接。
（五）技术性评估
评估小组认为《办法》概念准确、条理清晰、文字简明、语言规范，基本条款完善，对立法目的、立法依据、立法原则、适用范围、主管部门、相关制度、处罚规则、实施日期等均作出明确规定，基本上能够满足该《办法》在对燃气管理过程中涉及到的各个方面。
但是限于立法时主客观条件的限制，《办法》在立法技术上存在一定的不足，如《办法》第三条第一款中“无锡市市政公用事业局是本市燃气行业的行政主管部门。”的表述不够规范。《办法》第二条“本办法适用于本市行政区域内燃气发展的规划，燃气工程的建设，燃气的生产、销售和使用，燃气设施的保护，燃气器具的销售、安装、维修以及相关的安全管理活动”，这一条中“燃气的生产”不属于城镇燃气的管理范围，可以把《办法》中有关燃气生产的内容删除掉，使得《办法》的逻辑结构更为严密。
（六）绩效性评估
《办法》在实施过程中取得显著的成效，《办法》公布后，全市各级燃气管理部门都举办了《办法》的培训班，有效地提高了管理执法工作人员的法制观念、法治意识和法律素质，提高燃气经营者和使用者的守法意识。主管部门还与燃气企业一起深入社区进行《办法》宣传，以加强用户对燃气法律的认识。实施过程中我市燃气管理工作严格执行《办法》的各项规定，落实安全责任，加大监管力度，在促进燃气安全生产、保障供应和安全使用等方面取得了明显成效。通过调查问卷结果显示，受调查市民中71.7%对《办法》了解或比较了解，77.5%对《办法》表示满意或基本满意，80%以上市民对无锡市现有的燃气规划实施情况、管道燃气用户发展速度及开户便利性、燃气企业（包括燃气器具）安装维修的便捷与收费都比较认可。
另一方面，《办法》在实行过程中存在的一些问题。一是管理对象不完善，《办法》修订于2007年9月，施行与11月，但当时的环境下还没有出现CNG（压缩天然气）/LNG（液化天然气）等新能源，如今这些新能源已经被广泛的利用，车用气，船用气等已大量出现，但《办法》中却未曾提及，这样会给燃气市场的稳固发展造成一定的阻碍。二是应急储备制度不明确，无锡管道天然气主要依赖中石油西气东输等长输管线，冬季供需矛盾突出，限供、减供、停供等不正常供应现象一直存在，直接影响到各市、区的企业正常生产和居民的日常生活，《办法》对管道燃气经营企业的保供工作未予以明确，企业和居民的合法用气权益未得到保护。
三、处理意见与修订建议
（一）评估意见
针对燃气发展、安全生产形势变化及各地管理执法工作的实践，《办法》面临着一些新情况。特别是2011年3月1日《城镇燃气管理条例》施行以来，《办法》中的一些条款与《城镇燃气管理条例》、《江苏省燃气管理条例》的规定不相符，直接适用上位法又无法满足本地区的实际情况，将存在管理的空白。无锡作为全国的一个用气大市，为了加强燃气监管和促进燃气发展，评估小组经研究分析提出将《办法》进行修订并上升为地方性法规的建议。
（二）修订建议
针对《办法》的修订，在调查中，市民对以下几个方面希望有待进一步完善： 49.2%的市民觉得我市燃气设施运行维护在及时、到位上有待提高； 46.4%的市民觉得燃气企业（包括燃气器具）在服务方面需要改进；同时市民对瓶装液化气供应站审批和瓶装液化气市场的日常监管是否需要落实属地管理模式，以及城市燃气安全管理工作是否有必要向街道、社区纵深化延伸这两个问题上，分歧较大。评估小组结合调查数据综合分析，现提出主要修订建议如下：
1.进一步健全完善燃气行政管理体制，明确市、区、县（市）、乡镇、街道燃气管理部门的管理职责和权限。
在燃气管理过程中，《办法》对市、区、县（市）及以下的燃气管理部门的权限与职责阐释的不是很详细， 建议市燃气行政主管部门负责本市燃气行业管理工作，其所属的燃气管理机构负责日常管理工作。市（县）、区人民政府确定的燃气行政主管部门负责本辖区内燃气行业的管理和监督工作，并接受市燃气管理部门的业务指导。镇人民政府、街道办事处必须配合相关部门做好辖区内的燃气安全管理工作。
2.明确无锡市各相关行政主管部门的职能。
建议安全生产监管部门负责燃气安全生产综合监管工作。发展改革部门负责燃气设施建设投资管理阶段的安全审核。规划部门负责燃气项目规划许可和燃气设施保护范围内建（构）筑物违法认定。住建部门负责燃气工程施工许可证核发。城管部门负责燃气设施保护范围内违法建（构）筑物的拆除。工商部门负责燃气流通环节的商品质量和经营市场的监管，依法查处瓶装燃气经营活动中掺杂使假及无照经营燃气的行为。质监部门负责燃气生产环节的产品质量、计量监管和压力容器、压力管道制造等环节的安全监察以及本地生产燃气器具产品质量的监督管理，依法查处充装过期钢瓶、无条形码标识钢瓶和不合格钢瓶及在充装过程中掺杂使假的行为。公安机关负责燃气生产、供应、使用等场所的消防安全和公共安全管理，依法查处为非法经营者提供场所和违规大量储存燃气、倾倒残液、偷盗燃气、倒卖报废钢瓶等严重威胁公共安全的行为。交通运输部门负责燃气道路、水路的运输管理，依法查处无危险货物运输经营资质从事燃气运输的行为。
3.加大对跨区域经营行为的规范内容。
建议明确对跨区域经营不登记的管理要求，建立与周边城市燃气行政主管部门的协同管理机制，保护合法经营单位的权益。
4. 完善《办法》中对燃气的表述。
国务院《城镇燃气管理条例》所称燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气（含煤层气）、液化石油气和人工煤气等。随着新能源的发展与应用，如今我市有大量的企业和车辆正在使用CNG（压缩天然气）/LNG（液化天然气），《办法》中没有对燃气种类进行明确，对管理CNG（压缩天然气）/LNG（液化天然气）运输、存储和使用容易造成依据的模糊。
建议压缩天然气（CNG）、液化天然气（ LNG）的燃气经营、使用者应当遵守下列规定：（一）驾驶员加气前将车熄火，驾驶员和乘客离车到安全区域等候；（二）充装前检查车辆、气瓶状况或者装置情况；是否符合安全条件的；（三）在燃气泄漏、燃气压力异常、附近发生火灾、雷击天气等不安全情况下，燃气经营者不得进行加气或者卸气作业。
5. 建立健全燃气应急储备制度。
建议市人民政府应当建立健全燃气应急储备制度，组织编制燃气应急预案，确定燃气应急储备的布局、总量、启用要求等，并根据燃气供应的实际情况规划、建设应急气源储备设施。燃气经营者建设应急气源储备设施的、市、区、县（市）人民政府应当给予支持。
6.燃气经营单位的义务应当进一步明确。
《办法》没有明确整个燃气经营行业需要遵守的规定，建议明确燃气经营企业应当遵守的规定。
燃气经营者应当遵守下列规定：（1）建立并落实企业安全管理制度，保证安全投入不少于国家规定的标准；（2）供应的燃气符合国家气质标准，并向社会公布其组分、热值、压力等指标；（3）建立并落实用户服务制度，与燃气用户建立供气用气合同关系，明确双方权利义务，并建立健全用户档案；（4）居民用户管道燃气价格和服务项目的收费应当符合价格主管部门的有关规定，并公示其收费标准；（5）燃气经营者应当建立健全燃气安全评估和风险管理体系，发现燃气安全事故隐患的，应当及时采取措施消除隐患。
管道燃气经营者除遵守上述规定外，还应当遵守下列规定：（1）按照燃气发展规划和用户需求，制定中长期发展计划，每年向燃气管理部门报告发展计划和实施情况；（2）公布管道燃气报装、改装条件，不得拒绝燃气管网覆盖范围内符合用气条件的单位和个人的报装、改装的申请；（3）不得拒绝向验收合格的燃气用户及设施供气；（4）公布二十四小时用户服务电话，设立应急抢险队伍，并为用户缴纳、查询燃气收费和其他服务提供便利；（5）因气源紧张确需限制用气量的，应当将限制供气措施报经燃气管理部门备案，并提前告知用户；（6）因施工、检修、突发事件等原因确需对用户降压或者暂停供气的，应当依法履行告知义务，恢复供气前应再次告知用户，暂停供气时间超过二十四小时的需及时向燃气管理部门报告；（7）在燃气管道和其他重要燃气设施上按规定设置明显的安全警示警告标志，并定期巡查，发现安全隐患及时处置。建议在《办法》第十八条增加一项，内容为：“瓶装燃气经营企业禁止向无燃气经营许可证或者燃气供应许可证的单位和个人供应用于销售的燃气。”
7.完善瓶装燃气送气服务要求，建立瓶装燃气可追溯体系。
燃气企业应加强瓶装燃气送气人员、送气车辆管理的要求，亟需建立瓶装燃气可追溯制度，从用户手中的瓶可追溯到送气人员、送气车辆、配送单位、气源提供单位，真正实现安全从源头抓起。
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