【下篇】2017年度天然气领域新出台政策法规观察

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文 / 陈新松 严微  阳光时代（上海）律师事务所

上篇链接：【重磅】2017年度天然气领域新出台政策法规观察（上）（一年变化，尽在其中）

本文接上篇，为方便阅读，表格保留。

我们精选部分有代表性的文件进行分析、回顾。具体如下表所示：

二、国家相关领域政策法规

（七）政府制定价格行为规则

9月18日，国家发改委颁布《政府制定价格行为规则》（以下简称《定价行为规则》），进一步明确政府制定价格的权限范围，将成本监审作为政府制定价格的重要程序，并强调要逐步建立成本信息公开制度。重点需要关注以下问题：

一是政府制定价格的权限范围。《定价行为规则》将政府制定价格的范围进一步缩小为“重要公用事业、公益性服务和自然垄断经营的商品和服务”。

二是政府制定价格的依据。除依据社会平均成本、市场供求状况等因素制定价格外，《定价行为规则》明确规定可以参考联系紧密的替代商品或服务价格，强化对垄断行业的约束；规定网络型自然垄断环节价格应按照“准许成本加合理收益”的原则制定。

三是政府价格决策的程序。《定价行为规则》在现有程序基础上增加了合法性审查和风险评估程序；强化成本监审、集体审议程序和成本信息公开。

（八）关于印发《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》的通知

10月23日，经国务院批准，国家发改委、财政部、商务部、国家工商总局、国务院法制办联合印发《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（以下简称《竞争审查细则》）。《竞争审查细则》分6章、共26条，分别从审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督、责任追究等方面予以细化。

《竞争审查细则》的总体思路是，通过明确相关程序和规则，督促和指导政策制定机关切实开展公平竞争审查工作，保障公平竞争审查制度有效实施。值得天然气行业注意的是，《竞争审查细则》第三章审查标准中详细列举了违规行为，需要关注对于市场准入和退出标准的要求，具体如下：

一是不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件，如设置明显不必要或者超出实际需要的准入和退出条件，排斥或者限制经营者参与市场竞争；或对不同经营者实施差别化待遇，设置不平等的市场准入和退出条件；

二是未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，如未采取招标投标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；

三是不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，如限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务、排斥或者限制潜在投标人参与招标投标活动；

四是不得设置没有法律法规依据的审批或者具有行政审批性质的事前备案程序；

五是不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序。

早在2016年，国务院就印发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发﹝2016﹞34号），明确了对新出台的政策措施开展公平竞争审查的同时，有序清理存量政策。而在《竞争审查细则》出台之后，国家发改委还于12月5日印发了《2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》，对现行规章、规范性文件和其他政策措施中含有的地方保护、指定交易、市场壁垒等内容进行清理。目前已经有北京、上海等地出台了相关文件，推进公平竞争审查。

（九）政府制定价格成本监审办法

11月7日，国家发改委发布新修订的《政府制定价格成本监审办法》（以下简称新办法），并于2018年1月1日起施行，新办法是对2006年发布的《政府制定价格成本监审办法》的完善，更加注重加强垄断行业监管、规范成本监审行为，可以说是对天然气这样具有自然垄断的行业戴上成本监审的“紧箍”，为建立健全“准许成本＋合理收益”为核心的垄断行业定价制度奠定基础。具体关注如下要点：

一是成本监审是政府制定或调整价格的重要程序，凡有定价权限的价格主管部门、有关部门和经授权的市、县人民政府，依法制定或调整商品和服务价格前，均应按办法规定开展成本监审；

二是成本监审项目实行目录管理，强调自然垄断环节以及依成本定价的重要公用事业和公益性服务应当列入成本监审目录，未经成本监审的，不得制定价格；

三是严格定价成本审核，从严制定主要成本指标审核标准，严格界定不得计入定价成本的费用项目；

四是完善成本监审工作程序，促进成本监审规范化。

此外，新办法还新增了借助第三方力量、推进成本信息公开、建立成本监审档案管理制度、实行经营者失信惩戒等加强成本监审管理机制建设的内容。

（十）关于全面深化价格机制改革的意见

11月8日，国家发改委出台了《关于全面深化价格机制改革的意见》（以下简称《价改意见》），对未来三年价格机制改革进行了系统谋划和全面部署。《价改意见》中对于垄断行业价格改革、公用事业和公共服务价格机制、规范涉企收费以及公平竞争等内容，需要天然气行业重点关注，具体如下：

1.进一步深化垄断行业价格改革。进一步推进价格市场化，深化非居民用天然气价格市场化改革，适时放开气源价格和销售价格，完善居民用气价格机制，加快上海、重庆天然气交易中心建设；强化网络型自然垄断环节价格监管，建立健全以“准许成本+合理收益”为核心、约束与激励相结合的网络型自然垄断环节定价制度，逐步建立健全垄断行业定价成本信息公开制度。

2.加快完善公用事业和公共服务价格机制。首先深化公用事业和公共服务价格改革，加快理顺城市供气价格；其次建立健全价格动态调整机制，逐步建立健全城市供气领域上下游价格联动机制。

3.着力清理规范涉企收费。既要严格行政事业性收费管理，取消不合理收费项目，降低偏高收费标准；清理规范经营服务性收费；又要取消违法违规收费项目，进一步放开具备竞争条件的收费。

4.有效促进市场竞争公平有序。首先全面实施公平竞争审查制度，逐步清理存量，稳妥有序清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法；其次推进反价格垄断执法常态化精准化，对涉嫌价格垄断行为及时启动反垄断调查，依法查处达成实施价格垄断协议、滥用市场支配地位等行为，纠正滥用行政权力排除限制竞争的规定和做法；最后加强和创新市场价格监管，充分发挥全国12358价格监管平台作用。

三、地方重点政策

（十一）关于进一步加强管道燃气特许经营管理有关事项的通知

3月15日，湖南省住房和城乡建设厅发布《关于进一步加强管道燃气特许经营管理有关事项的通知》，进一步规范特许经营行为，并且对已签订的特许经营协议进行清理和完善。具体如下：

1. 明确特许经营实施和监管主体。市州、县市区人民政府燃气管理部门依据本级人民政府的授权，负责管道燃气项目特许经营的具体实施，并对特许经营活动进行监督管理。

2. 严格特许经营准入条件。燃气管理部门严格执行特许经营准入条件，通过公开招投标的方式择优选择。

3. 准确界定特许经营地域范围。特许经营协议中除文字明确界定其特许经营的地理区域外，还应附地理红线图。

4. 建立特许经营退出机制。燃气管理部门根据协议和当地燃气发展规划组织对管道燃气特许经营项目投资、建设计划实施情况进行年度评估，并每2至3年聘请专家或委托第三方中介服务机构对项目建设、经营和服务等情况进行中期评估。

5. 对已签订的特许经营协议进行清理和完善。清理后，原有特许经营协议不符合本通知精神但能够通过签订补充协议进行整改完善的，应及时补签和完善；不能整改完善、或特许经营者严重违约的，依法解除特许经营协议，收回特许经营权。

早在2016年，湖南省曾要求暂缓授予燃气特许经营权，其中就提到将出台加强管理的指导性文件。《关于进一步加强管道燃气特许经营管理有关事项的通知》的出台，对于很多特许经营权很多针对性较强的问题做出规定，其中对于“不能整改完善、或特许经营者严重违约的，依法解除特许经营协议，收回特许经营权”可以说是非常强硬且有效的。湖南省的燃气特许经营在全国范围内具有一定的代表性，该文件对各地住建部门的燃气特许经营工作也有较强借鉴意义。

（十二）湖北省天然气短途管道运输和配气价格管理办法（试行）

9月14日，湖北省物价局在官方网站公开发布了《湖北省天然气短途管道运输和配气价格管理办法（试行）》，并2017年10月1日起试行。至此，湖北省成为第一个正式发布天然气价格管理办法的省份，正式打响了省级天然气价改的“第一枪”，湖北省价格管理办法呈现了以下亮点：

一是单列了省内短途管道运输价格和配气价格管理；

二是将税后全投资收益率确定为8%和7%；

三是输配气管道损耗率区分新建管道和运行三年后管道并分开确定指标；

四是管道负荷率为60%；

五是居民和非居民门站价格并轨，非居民销售价格与门站价格联动。

湖北省第一个正式发布了天然气价格管理办法，随后福建、江苏、黑龙江、湖南、陕西、江西、浙江、山东等省份也公布了省级天然气价改办法，在2018年6月前，应该会陆续有省份出台相关价改办法。

除了上述的政策法规以外，还值得重点关注的2017年度天然气行业领域政策法规包括：《关于对石油天然气行业严重违法失信主体实施联合惩戒的合作备忘录》（发改运行〔2017〕1455号）、《关于核定天然气跨省管道运输价格的通知》（发改价格规〔2017〕1581号）、《关于印发<2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案>的通知》（发改价监〔2017〕2091号）、《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》（国能发改〔2017〕88号）、《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2017〕110号）、《关于印发北方地区清洁供暖价格政策意见的通知》（发改价格〔2017〕1684号）、《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021）》（发改能源〔2017〕2100号）、山东省《加快推进天然气利用发展的指导意见》（鲁发改能源〔2017〕84号）等。限于篇幅，不再一一赘述。

“

天然气行业是受政策法律影响极大的行业，2017年，油气体制改革方向逐渐明确，推进天然气利用的意见发布，各种政策法规陆续颁布。虽然这一年经历了LNG价格暴涨、多地出现“气荒”、基础设施建设不足短板显现等困难，但是也可以感受到天然气行业正在蓬勃发展，政策法规正在不断完善，我们有信心迎接天然气新的“黄金十年”。

”

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