与地方政府打燃气特许经营权官司？必须该出手时就出手

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编者按：燃气特许经营权是城燃企业的存身立命之本，围绕其发生的纠纷类型也是多种多样，在各种因素的作用下维权的过程和结果亦千差万别，有时就会因当事人的疏忽导致大意失荆州，其中就以行政诉讼尤为显著。由于行政诉讼中的起诉期限不能像民事诉讼时效一样可以随时中断，所以导致在城燃企业与当地政府部门之间发生纠纷以后，通常因考虑政企关系、法治环境等方面患得患失不及时行使权利，最终下定决心起诉之时却发现政府的过错行为早已超出起诉期限，给维权带来巨大的困难。因此，及时行使法律赋予自身的权利，避免躺在权利上睡觉，才是实现企业长治久安的正确途径。

文 / 陈新松 杨扬 阳光时代律师事务所

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一

案情回顾

A公司与江西某县政府于2010年签订了《燃气项目投资建设意向书》，约定A公司在县规划范围内独家投资建设城镇管道燃气项目，县政府同时承诺在该范围内不再将管道燃气建设经营权授予第三方，A公司随后开始投资建设气化站并相应铺设燃气管道。2013年初，县政府向A公司发出《通知》告知其拟将燃气项目建设经营权授予B公司，A公司已投资的资产通过协商收购方式解决，同年B公司与住建局签订了《燃气特许经营协议》。A公司因不同意上述安排并继续保持建设经营行为，同时与县政府及B公司进行协商但未能取得进展，在此情形下B公司向法院起诉主张A公司侵权且得到了法庭判决支持。

2016年，A公司无奈之下最终决定起诉县政府主张其与B公司签订的《燃气特许经营协议》无效。法院判决认为，从A公司知悉B公司被授予特许经营权之日起至实际起诉之日已经超出法律规定的起诉期限，因此裁定驳回A公司起诉。

二

焦点关注

上述案件从纠纷发生到长期沟通协商再到诉讼，历时多年，A公司的维权之路不可谓不艰辛，但最终结果却让其难以接受，虽然其最终可以通过另案起诉等途径从县政府处主张赔偿，但仍需面临实际执行困难和丢掉整个项目的尴尬局面，因此，本案不论对于A公司来讲还是整个城燃企业群体来讲，都是个值得牢记的经验教训。而本案中争议焦点颇多，下文将主要围绕导致不利结果的根源——起诉期限进行分析。

（一）起诉期限的相关规定

《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

从上述法律规定可以看出，如果行政行为（如行政处罚决定书）做出之时载明提起行政诉讼期限的（通常为六个月），接受人应当在该期限内行使相应权利。如果行政行为做出之时未明确告知起诉期限的（常见的比如政府机关发出的各类通知），应当从接受人知道或应当知道行政行为内容之日起一年内行使相应权利，值得注意的是，原司法解释（法释〔2000〕8号）第四十一条规定的上述期限是两年，现进一步被缩短至一年。此外，对于非因自身原因导致接受人一直不知道行政行为内容的，适用最长起诉期限的规定，即因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

（二）请求确认行政行为无效的起诉期限是否具有特殊性

虽然法律法规及司法解释中对请求确认行政行为无效的起诉期限适用没有专门的例外规定，但是根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。

通过对该条款的逻辑结构进行分析来看，原告提起行政诉讼要求确认行政行为无效但不符合法律规定的无效情形的情况下，法庭会要求原告变更为其他的诉讼请求（如请求撤销行政行为），如果原告同意变更，则法庭会审查是否超出法定起诉期限，并相应作出裁定或判决；而如果原告不同意变更，则法庭会直接作出驳回诉讼请求的判决，没有再专门规定超出起诉期限应当作出驳回起诉的裁定。因此，从司法解释的字面规定来看，请求确认行政行为无效是否适用起诉期限属于空白地带，但是笔者认为，通过上述法律推理可以认为其具有特殊性。对此，民事诉讼中也有相似案例可做参考，如最高人民法院在 “（2005）民一终字第104号”民事判决书中认为，合同无效系自始无效，当事人请求确认合同无效的，不应受诉讼时效期间的限制。

但需要注意的是，无论请求确认行政行为无效究竟是否应当适用起诉期限的规定，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第一百六十二条都作出了一个特别规定，即公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案，因此，对于该种情形应当灵活制定诉讼策略。

三

律师建议

诉讼虽然只是解决问题的途径之一，但通常情况下，它也是解决问题的最终途径。要充分考虑到行政诉讼当中起诉期限比起民事诉讼中诉讼时效的规定更为严苛的问题，对于燃气企业来讲，一旦特许经营权受到行政行为侵害，应当第一时间保存证据，同时密切关注起诉期限的届满时间。可以通过沟通协商的方式先行尝试，但不宜拖延时间过久，至少要在期限内提起行政诉讼，否则就可能像本案一样，尽管按照法律规定自身权利应当受到保护，却最终由于超出时限而不得不面对“懒癌”导致的不利后果。

陈新松  阳光所天然气事业部负责人

上海办公室

业务专长：项目投资与融资；能源与环保行业并购重组；天然气全产业链法律服务；争议解决

杨扬  阳光所资深律师

上海办公室  天然气事业部

业务专长：能源及基础设施行业法律顾问；项目建设及商事争议解决

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