对《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》的几点看法

2017年3月22日，《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》重磅出炉（以下简称“报告”），由人民大学宋教授领衔，对目前的三座已建垃圾发电焚烧厂与未来规划的八座垃圾发电项目的社会成本进行评估。毫无疑问，评估报告赢得了广泛的关注。从博得眼球经济的角度，报告非常成功。盛大的发布会，多家实力媒体的跟踪报道；研究的课题结合了当下的各种热点元素，“美丽中国”，“垃圾围城”，PPP，二噁英；报告的结论也是非常的生猛，停止对垃圾发电的补贴，全面实行垃圾分类。企业的垃圾处理费提高三倍……报告一出炉，石破天惊；从新闻宣传的角度，的确做到了“一举成名天下知”的轰动。但如果从学者的良知和国务院智囊的身份评价，这又是一份不合格的报告。数据失真，方法失当，逻辑观点片面，政策建议，远没有考虑到制度设计的科学性、机制设计的有效性，原有制度的退出路径与新路径的进入。如果当局者采纳，不亚于对公众利益的粗暴践踏。简单指出研究报告的几处硬伤。

一、报告的几处硬伤

1.1 垃圾焚烧，你需要知道的真相

简单介绍目前垃圾焚处理的三种主流技术：堆肥、填埋与焚烧。 
1.填埋 
填埋需要大量的土地，资源循环利用率低，而且极易污染地下水源。欧盟2014年发布的Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe（《迈向循环经济：欧洲的零废物方案》）中明确提出对垃圾填埋的限制与逐步退出：

• 到2030年，将城市垃圾的再利用和回收利用至少达到70％;

• 到2030年，将包装废物的回收利用率提高到80％，到2020年中期目标达到60％，到2025年达到70％，其中包括具体材料的目标;

• 到2025年，禁止可再生塑料，金属，玻璃，纸张和纸板以及生物可降解废物的填埋，而成员国应在2030年之前努力实际上消除垃圾填埋场。

（欧盟布鲁塞尔决议 ）

2.堆肥 
气味难闻，氧化分解时间长，三种技术中对附近居民的影响最大。

3.焚烧

• 减量化明显，平均减少体积80%-90%；

• 效率高，目前苏州的垃圾焚烧项目日处理能力达到3500吨/天；

• 能量回收。recycle

• 节约耕地，对于我国而言具有战略意义。

《报告》多处强调，垃圾焚烧是3R（reduce，reuse，recycle）以外的非主流技术。

抄一段联合国环境署的报告原文

Energy from waste techniques (sometimes referred to as waste to energy, WtE) has replaced mass-burning of organic waste without energy recovery in many of the countries of the Organisation for Economic Cooperation and Development (UNEP, 2011). The process generates energy, usually in the form of electricity or heat, from controlled thermal treatment of a waste. 
（从经合组织（OECD）许多国家来看，垃圾发电产生的能源取代了大量燃烧有机废弃物而无需能源回收的技术。 该过程通常以电或热的形式产生来自废物的受控热处理的能量。） 
看到了吗？没有能量回收的垃圾焚烧才是耍流氓。（很多人不知道，其实日本的垃圾焚烧炉，大约有30%不发电也不发热，40%只发热不发电，剩下的30%才是我们通常意义上的垃圾发电焚烧炉)。所以你知道谁最流氓了吧！

目前的炉排炉，已经可以利用循环的电力处理原生垃圾，除了开启运行，其他时段不需要补充燃料；北京的垃圾热值超过了7000kJ/ kg，而且热值稳定增长，以一吨垃圾发300度电计算，三吨垃圾可以相当于一吨煤的发电量。这难道不是recycle吗？通过垃圾焚烧，能量的循环利用。不是sustainable吗？炉排炉的设计，能源的可持续使用，能量的自我供热，自我发电，不是一种recovery吗？ 
记住了，UNitar讲了，不能垃圾热能回收的焚烧才是耍流氓，支持能量回收发电利用的焚烧是真环保。北京垃圾热值这么高，不发电才是浪费资源。

1.2 告诉你什么才是主流

《报告》8.1的结论称“在发达国家，焚烧不是主流的选择”，好的，下面我给大家展示一下台湾、日本、欧盟、美国等主流发达国家，垃圾焚烧所处的地位与现状。特别是台湾，因为《报告》的诸多政策建议，包括垃圾分类回收、垃圾袋从量计费、“四合一”的环保基金，基本上是宝岛台湾的翻版，拿来主义当然没错，不过也要客观公正。特别是台湾的垃圾焚烧，如果不是主流，那垃圾难道都喂猪了？ 
一起来看看。

垃圾焚烧：国际主流的垃圾处理方法。

1.2.1 台湾

从2010年开始，即使在垃圾分类非常完善的台湾，其生活垃圾的焚烧率占生活垃圾产生量的比例超过95%

（资料来源：台湾环境署 《環境保護統計年報》（2004-2015） 
Yearbook of Environmental Protection Statistics 链接：）

1.2.2 日本

垃圾焚烧占比超过80% 
资料来源（日本环境省， 
《垃圾焚烧全报告（2013年）》作者：[ 日] 服部雄一郎 翻译：谷 津 
链接：cwin.org/sites/default/files/ri_ben_la_ji_fen_shao_quan_bao_gao_2013_dan_ye_ban_.pdf

1.2.3 欧盟

2006年《废弃物填埋处理指导原则》规定：“为预防和减少垃圾填埋对环境的不利影响，到2020年，进入填埋场的可降解废弃物要求减少65%。” 
欧盟明确支持和鼓励对垃圾进行以焚烧为主的能源回收。 
整个欧洲2001年有402座焚烧厂，2006年为423座。其中丹麦、德国、荷兰最为热衷，仍在继续新建或扩建垃圾焚烧发电厂。 
2006-2010年，欧洲垃圾焚烧量逐年增加，2006年较2001年增加了约20%

1.2.4美国

 
2015年，在时隔20年后，在West Palm Beach 建成投产。 
美国与日本相比，地广人稀，故填埋比重大， 
焚烧从1960-1974年，保持稳定; 
1975-1984年，轻微减少; 
1985-1994年，一直处于增长; 
2010年的生活垃圾产生量比1994年增长了19.6%，年均复合增长率约为1.2%，增长缓慢，但增长的趋势不变。

部分引用 《发达国家近年来生活垃圾焚烧发展趋势》王雷，

1.3 停止建设北京“八座垃圾焚烧厂”

宋教授的想法很好，台湾的成功案例也很让人心动。如果强制垃圾分类，垃圾源头减量，那如此多的垃圾焚烧厂岂不是沉重的负担，如果政府承诺保底，那更是还不起的巨额债务。作为供给侧改革的重要手段，习大大说了，去产能！高，教授就是高。不过台湾的统计数据有玄机，弯弯的心机要看清。

• 台湾统计背后的学问 
  试摘录一段“台湾行政院”的经验介绍：台湾的资源零废弃政策取得初步成效。 
  

  为追求永续发展，台湾致力推动「资源循环零废弃」之6R政策，即减量（Reduction）、再使用（Reuse）、物料回收（Recycling）、能源回收（Energy Recovery）、新生土地（Land Reclamation）及改变设计（Redesign），并透过永续物料管理（Sustainable Materials Management）的概念，以现有的废弃物管理为基础，来促进整体资源循环再利用，提升资源生产力及循环利用率，并降低直接物质投入量。

政策成效斐然，如下所列：

• 截至2015年11月底,垃圾回收率达55.02％。每人每日垃圾清运量，由1997年度的1.143公斤降至2015年度的0.380公斤，与历史最高的1998年相比，减少63.38％。

• 2015年电子电器回收率约为70%，资讯物品回收率约为40%，与发达国家水准相当。铜、铁、铝、玻璃及塑胶等资源化，可分别进入金属熔炼厂、玻璃厂及相关再利用机构处理后再利用。

• 至2015年废容器回收量达48万吨，其中43万吨可回收再生料产值达34亿新台币。

• 至2015年回收废汽车约13.5万辆，废机车约23.1万辆，废车壳粉碎分类处理后之资源再利用率达75%。

• 厨余回收作为养猪饲料或堆肥处理再利用，104年回收量为61万公吨，平均每日1,671公吨。

• 104年巨大废弃物清运量约13.3万公吨，其中修缮成再生家具、脚踏车再使用及破碎成木屑作为锅炉燃料或堆肥副资材再利用约6万公吨，再利用比率达45.1％。

但是你再仔细看这个数据 
台湾垃圾焚烧厂焚烧垃圾量汇总表（2000-2015） ，单位：吨

 
（资料来源：）
发现趋势没有，24座垃圾焚化厂的总处理量居然是逐年增加的。 
为什么台湾人均垃圾处理量逐年下降的同时，整个台湾垃圾焚烧厂的垃圾量没有减少，2015年相比2014年还增加了20万吨。 
按照宋教授的想法，垃圾分类处理就能立竿见影减少垃圾的产生，直接把在建的垃圾焚烧项目停工搁置，那肯定是受了台湾行政院统战工作的误导与洗脑。 
其实，密诀在这里： 
台湾《废弃物清理法》的第一章第二款的规定 
一般废弃物分为以下五种

• 巨大垃圾：指体积庞大之废 弃物，例如家俱和修剪庭院后要丢掉之树枝。

• 资源垃圾：指可回收再利用或应回收作处理的废弃物(厨余除外)，前者如纸类废弃物，后者如含长期不易腐化成分的废弃物。

• 有害垃圾：指符合《有害事 业废弃物认定标准》的一般废弃物，例如废乾电池。

• 厨余：指丢弃的生、熟食物和 其残渣或有机性废弃物。

• 一般垃圾：指上述以外的一般废弃物。

事业废弃物包括

• 有害事业废弃物： 有害事业 废弃物是根据《有害事业废弃物认定标准》来界定的。 有害事业废弃物是事业在生产过程中所产生具有毒性、危险性，而其浓度或数量足以影响人体健康或污染环境的废弃物。

• 一般事业废弃物：事业在生产过程中所产生有害事业废弃物以外的废弃物。

通俗的讲，台湾统计口径的一般垃圾，不含学校、机关、工作单位上班产生的垃圾，只计算家庭垃圾；家庭垃圾也不含厨余。厨余除了堆肥，还要拿出5%左右喂猪，不知道宋教授是否建议北京市政府全盘拷贝这一台湾的成功经验。 
 
 
结论：即使垃圾分类能有效、快速推进，垃圾处理量依然会稳定增长（参考台湾），垃圾焚烧的比例依然会稳定提升。垃圾焚烧厂依然面临供不应求的局面。在城市化的进程中提前布局基础设施，适当超前，不仅可以大大降低建设成本，加快建设速度，减少拆迁的阻力；更重要的是，垃圾焚烧也是能量回收的有效途径，通过严格的环保处理，垃圾焚烧厂比普通燃煤电厂还要清洁环保，这在欧洲已经成为现实。（丹麦的例子） 
对耕地面积严重不足的中国，垃圾焚烧是当前的最佳选择；对以北京为代表的一线城市，特大型城市，垃圾焚烧往往是唯一的选择。当然，我指的是后端处理。

二、改革不是革命，摸着石头过河是我们的看家宝

2.1 台湾推行垃圾收费是渐进式的改良

垃圾分类制度的推进，垃圾袋装化收费的改革，观念的改善，垃圾管理制度的改良，不是干革命，不能搞大跃进。还是以台湾为例，政府根据公式计算出一般废弃物清除处理的成本：算出垃圾费的费率向民众收取。在执行时，先以清理成本的30％开始征收，逐年上调，直到100％。整个过程持续7-8年。 
 
以台湾的面积之小，人员素质之高，也要这样长的时间才能初见成效。不知道北京要几年时间才能达标。如果按照宋教授的想法，跑步前进，一夜迈进共产主义，其结果无非是大鸣大放，最终一地鸡毛。 
垃圾分类作为前端减量的举措，没错。但期望毕其功于一役，大错特错。中国的改革之所以成功，是因为他是渐进式的、改良型的；俄罗斯的改革之所以失败，是整体型休克式的；前事不忘，后事之师，值得政府决策者与良心知识分子境鉴。

2.2垃圾焚烧的“妖魔化”需要全社会买单

台湾的代价：垃圾焚烧成为政治的符号与政客的工具。

《报告》第七页提到“垃圾焚烧厂不得不开发事业废弃物的焚烧，并转型为生物质能源中心，带来新的污染”，这段话背后的历史值得回味。台湾于2012年出台了《垃圾处理政策评估说明书》（台湾环境署 链接：），计划将部分已建成但未能投入使用的垃圾焚烧厂改造。当初规划的36座垃圾焚烧厂，最终建成的只有24座，（2016年台湾环保署统计年鉴（数据来源，环保署网站），由于规划与现实脱节，加之台湾政党选举，环保成为政客的工具，垃圾焚烧厂成为党派斗争的利器，两座垃圾焚化厂建成闲置（台湾当局称为“备而不用”），不得已台湾于2012年出台了《垃圾处理政策评估说明书》，将两座已建成的项目（台东县与云林县垃圾焚化厂）建设为生物质发电厂，劳民伤财。部分招标未建或在建停工项目面临天价赔偿。雲林與台東廠興建完畢後賠付BOO廠商新台幣37億元成為「備用廠」，新竹焚化厂停建赔偿仲裁 台"环保署"判赔6.2亿。 
 

台湾的避邻运动，最后是所有纳税人买单的昂贵游戏。台湾的反五轻、反贸服，用爱发电，其实是用全社会的福利与未来的竞争力为民主买单。妖魔化垃圾焚烧，最后损害的是社会的利益。

垃圾焚烧，当下城市垃圾治理无法回避的选项。 
垃圾分类，不是一剂包治一切、立马见效的仙丹妙药。它是垃圾循环治理的一部分，不是全部。

三、日本的成功经验——昂贵的代价

3.1 世界最佳的垃圾分类制度

日本的垃圾分类制度是世界上最完善的法律体系，包括基本法、综合性法律及专项法律法规。主要有《循环社会推进基本法》、《废弃物处理法》、《资源有效利用促进基本法》。日本环境厅长官真锅贤二郎牵头制定的1999年《环境白皮书》，把二十一世纪视为"环境的世纪"，倡导"最适量生产、最适量消费、最小量废弃"的经济，将公民的积极性充分调动起来，让每一个公民对环境保护和资源再生利用都有很强的社会责任感，在公民参与的基础之上，社区、民间组织、企业等多元力量的共同参与和配合构建了一个“政府主导”逐步转向“多主体协同治理”的垃圾管理机制。 
日本的生活垃圾一般分成4大类：1、一般垃圾，包括厨余类、包装袋类、皮革制品类、非资源性瓶类；2、可燃性资源垃圾，包括报纸、杂志 、旧衣物、利乐包；3、不燃性资源垃圾，包括饮料瓶 （铝罐、铁罐）、茶色瓶、玻璃瓶；4、可破碎处理的大件垃圾，包括家电、家具、自行车、陶瓷器等。 
在具体分类上，11-15级最多，约占38%~39%，其次是16-20级，占20%~23%，两者合计约占比60%。 
（资料来源：日本环境省， 
 (Japanese) 
 (Japanese)

3.2 垃圾分类及焚烧处理的代建

日本将分类的责任大部分转移给了国民，但国民的隐形时间、精力成本其实是天文数字；分类过细，又增加了物理运输成本。日本的垃圾焚烧厂规模小、集中污染风险低，排放标准高但代价不菲。2011年的焚烧厂数据是1211座，从2011-2015变化不大，2015的数据是1183座。在日本，建造一个焚烧厂的平均成本大约为吨垃圾52.5-65万美元，平均管理成本高达每吨 537 美元，人均城市生活垃圾管理成本为180美元，许多填埋焚烧设施为政府直接拥有。日本垃圾处理的技术标准与成就的确值得称道，但代价如此巨大。上海环境院的张益院长说过，环境问题其实本质上是经济问题。日本的做法再好，对当下的中国，即使是一线城市，有多少财政资金可以挥霍？

3.3 解决之道——PPP

日本的例子恰好可以证明垃圾焚烧发电PPP项目的巨大优势与市场空间。完全由政府控制，其投资成本与运营效率无法满足当下中国的需求；任凭企业与市场恶性竞争，政府将风险转嫁给企业，最终也会损害居民与社会的长远利益。PPP发挥企业与政府的各自优势，政府加强监管，制定严格的排放标准，企业基于良性发展的技术提升与效率提升，而不是一味的价格竞争，才是中国垃圾焚烧产业的长久之计。这也许是目前中国垃圾治理的最好选择。

四、结论

其实垃圾分类是前端，垃圾焚烧是后端。前端处理好了，源头减量，源头分类，后端处理更有效率，也更有利于垃圾的充分利用与燃烧。希望《报告》能促进社会对垃圾分类的重视，培养大家的环保意识。但“垃圾零排放”毕竟还是梦想，现实的差距还是得焚烧。踏踏实实的烧，PPP的焚烧。