回顾中国垃圾焚烧发电政策三十年

来源 | 环境卫生工程
作者 | 焦学军 张桂仙 沈咏烈 黄洁

30年来我国的垃圾焚烧发电政策，从类别上可以分为综合类、财税类、规划建设类、污控监管类，从时间上可以分为“2000年之前，初步探索阶段”、“2001—2010年，尝试完善阶段”和“2011年至今，快速发展阶段”。
本研究以时间为序，对重要政策进行了系统的回顾和分析。对2012年版和2020年版的可再生能源电价附加补助资金管理办法进行要点对比，综合分析后，提出了财税激励、污控监管和协同创新等方面的建议。

引言

过去30年里，我国政府和行业主管部门颁布了一系列法律法规、政策和标准，有效推动了垃圾焚烧的发展。

根据发展特点不同，可以将其分为3个阶段：2000年之前、2001—2010年、2011年至今。

国家一系列政策的出台，调动了地方政府、企业的积极性，有效地推动了垃圾焚烧“全产业链”的发展。至2019年底，我国投产的生活垃圾焚烧发电厂已达500座左右，建设和规划中的还有300～400座，且随着政府监管严格、标准要求提高，技术与装备也随之不断更新完善，建设和运营水平得到显著提升。

以垃圾焚烧核心技术炉排系统为例，我国2000年之前几乎完全依赖进口，但此后通过“引进技术、消化吸收、改造优化”，已实现国产化制造与销售，目前已有15家以上的企业可以制造自有知识产权或引进技术国产化的炉排系统。

与欧洲、日本的企业相比，我国的企业在性价比、技术服务、建设进度等方面已经具有很大优势，并已开始走出国门，政策引导与鼓励创新的成绩有目共睹。

标准制定方面，我国经历了“2000年之前几乎空白、2001—2010年快速发展、2011年之后细化优化”的历程。

目前已经颁布的“技术与产品、污染物排放与监测、工程建设和项目运营”的标准，达几十项。“十三五”以后，随着国家生态环境建设力度的加大、“装树联”政策和标准的出台，使得标准工作进程明显加快，一批新的标准正在制订或修订中，将会逐渐形成完整的标准体系，加快行业技术革新、制度优化进程。特别是2018—2019年，国家对垃圾焚烧发电的污染控制措施明显加强。

过去30年，垃圾焚烧行业在构建完整体系方面成绩斐然，但仍有很大优化提升与改进空间，如政策的适应性与连续性、设备制造质量提升的绩效评估、企业达标排放的诚信与集成管理的能力等方面，尤其是在“垃圾分类新时尚”下的生活垃圾焚烧发电，从政府到企业，更需要优化、创新。

发展历程回顾、指导和监管

据统计，2000年之前，全国建成投产的垃圾焚烧发电项目不超过10座，总规模不超过1.0×10⁴ t/d，而且以流化床焚烧炉为主；至2010年，达85座，总规模约8.9×10⁴ t/d；至2018年底，建成投产的达387座，总规模约3.7×10⁵ t/d；至2020年底，预计建成投产约580座。

因此，可以把2000年之前称之为初步探索阶段，2001—2011年为尝试完善阶段；2011年至今为快速发展阶段。

2.1 发展历程回顾

2.1.1 初步探索阶段

1986年，国务院办公厅转发城乡建设环境保护部、中央爱国卫生运动委员会《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告的通知》（国办发[1986]57号），要求各级人民政府和各有关部门高度重视垃圾问题，将解决城市垃圾问题纳入城市建设规划中。

1991年，《城市环境卫生当前产业政策实施办法》（建城[1991]637号）提出生活垃圾无害化处理要逐步发展焚烧技术。

1992年，《关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知》（国发[1992]39号）明确指出极少数有条件的城市可采用焚烧技术。

随着《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录（第一批）》（国经贸来源[2000]159号）将城市生活垃圾焚烧处理成套设备纳入当前鼓励发展的环保产业设备目录中[3]，垃圾焚烧行业的发展正式拉开了序幕。

2.1.2 尝试完善阶段

经过前期初步探索阶段，在掌握技术应用范围的基础上，垃圾焚烧得到了国家的大力支持，被纳入了各项政策扶持范畴[4,5,6,7,8,9]：（1）垃圾焚烧发电企业享受并网、上网电价优惠，并且电网企业应当全额收购垃圾焚烧项目的上网电量；（2）当城市生活垃圾用量（质量）占发电燃料比例达80%以上（含80%），垃圾焚烧企业享受增值税即征即退（后续退税比例更改为70%）；（3）垃圾焚烧企业所得税享受3年免征3年减半的优惠。在各项优惠政策的激励下，各地因地制宜、积极稳步地推广垃圾焚烧技术。此外，垃圾焚烧的投资机制也得到了创新，《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号）鼓励采用建设-经营-转让（BOT）方式投资建设垃圾处理设施。

2.1.3 快速发展阶段

根据《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（国发[2011]9号）的要求，为提升生活垃圾资源化利用水平，应全面推广焚烧发电技术，尤其在土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用焚烧处理技术。

同时要加大对生活垃圾处理技术研发的支持力度，重点突破清洁焚烧、二噁英控制、飞灰无害化处置、渗滤液处理等关键性技术，为垃圾焚烧发电的快速发展提供保障。

随着《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]801号）的发布，进一步规范了垃圾焚烧发电价格，即按照入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280kWh，执行全国统一垃圾发电标杆电价0.65元/kWh（含税）。

《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（国办发[2012]23号）要求到2015年生活垃圾焚烧处理设施能力占全国城市生活垃圾无害化处理能力的35%，东部地区达到48%，垃圾焚烧设施规模将从2010年的8.9×10⁴t/d增加至3.07×10⁵t/d。

至此，垃圾焚烧的政策支持体系已基本健全，迎来快速发展阶段。

“十二五”期间，我国垃圾焚烧迎来了高速发展的5年。

为了让垃圾焚烧更全面、高效、健康地发展，“十三五”期间垃圾焚烧的政策支持力度不断升级，建设模式不断创新，《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规则》（发改环资[2016]2851号）要求到2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上。

为了保障垃圾焚烧项目的高效实施，《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》（建城[2016]227号）和《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》（发改环资规[2017]2166号）明确规定要超前谋划项目选址，优先安排垃圾焚烧处理设施用地计划指标；《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）的出台更是为垃圾焚烧行业的快速发展提供了有利的市场环境。

《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》（建城[2016]227号）和《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》（环办环评[2018]20号）要求积极开展静脉产业园区、循环经济产业园区、静脉特色小镇等建设，统筹生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等不同类型垃圾处理，鼓励新建项目采用产业园区选址建设模式；产业园区模式的发展不仅为生活垃圾实现前端分类与后端处置衔接提供了保障，也为“无废城市”的实现奠定了基础。

除此之外，国家在《生物质能发电“十三五”规划》（国能新能[2016]291号）、《关于印发促进生物质能供热发展指导意见的通知》（发改能源[2017]2123号）和《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》（环办环评[2018]20号）中明确鼓励垃圾焚烧在发电的同时兼顾区域供热，因地制宜推进垃圾焚烧发电项目供热改造。

2.2 指导和监管

从初步探索阶段到尝试完善阶段，再到快速发展阶段，我国垃圾焚烧的指导和监管政策也在不断进步，与新时期发展要求相匹配。

首先，出台了一系列指导意见规范行业发展：《关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知》（国发[1992]39号）和《城市生活垃圾管理办法》（建设部令第27号）中明确鼓励单位和个人兴办城市生活垃圾无害化处理专业化服务公司，规定生活垃圾无害化处理公司需经城市市容环境卫生行政主管部门审核；《城市生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》（建标[2001]213号）规范了建设规模、生产线数量、选址要求、总图布置、工艺与设备、建筑标准与建设用地、运营管理与劳动定员、主要技术经济指标、建设工期等；对于焚烧发电项目的核准、环境影响报告书（表）的审批、选址等也有政策作出了明确的指导；《生活垃圾处理技术指南》（建城[2010]61号）对垃圾焚烧技术的适用性、垃圾焚烧厂建设技术要求及运行监管要求等做了详细规定。

其次，提出了更细致的监管要求：2006年起，规定将垃圾焚烧设施被纳入了重大污染源监管范围；《关于加强二噁英污染防治的指导意见》（环发[2010]123号）要求排放二噁英的企业每年至少开展1次二噁英的监测，并上报环保部门；《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（国办发[2012]23号）提出2015年底前焚烧处理设施的实时监控装置安装率达到100%；GB 18485—2014生活垃圾焚烧污染控制标准进一步要求垃圾焚烧厂实行“装树联”，且针对“装树联”的落实问题，后续出台了一系列政策，明确对于未按要求实施的企业要及时整改到位，排污超标将实施联合惩戒，超标异常将进行电子督办。

3 重点政策分析

近30年来，国家和地方政府出台的与垃圾焚烧发电有关的政策超过了100项。这些政策中，具有“里程碑”意义的重要政策共计30项，可以分为综合类、财税类、规划建设类，污控监管类，具体见表1～4。

▲表1 垃圾焚烧发电行业综合类重点政策

▲表2 垃圾焚烧发电行业财税类重点政策

▲表3 垃圾焚烧发电行业规划建设类重点政策

▲表4 垃圾焚烧发电行业污控监管类重点政策

从政策类别上看，重要政策中，综合类6项、财税类14项、规划建设类6项、污控监管类4项。

从时间上看，初步探索阶段（包括2000年）的重要政策仅4项，技术标准几乎空白；尝试完善阶段（2001—2010年），重要政策7项，出台了一系列技术标准（经历了对焚烧的质疑、争论）；快速发展阶段（2011年至今），政策数量剧增，重要政策19项，国家将垃圾焚烧发电列为国策，同时加强了政府的污染控制监督力度。

3.1 初步探索阶段

1992年，《关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知》（国发[1992]39号）中指出极少数有条件的城市可采用焚烧技术。

2000年，《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》（第一批）（国经贸资源[2000]159号）将城市生活垃圾焚烧处理成套设备列入目录，拉开了国家鼓励生活垃圾采用焚烧处理方式的序幕，此政策是财税激励政策的开始。

《资源综合利用电厂（机组）认定管理办法》（国经贸资源[2000]660号）将垃圾焚烧发电纳入政策扶持范围，享受并网、上网电价等优惠政策[4]，此政策是该阶段最为重要的政策。

《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》（建城[2000]120号）建议在具备经济条件、垃圾热值条件（高于5000kJ/kg）和缺乏卫生填埋场地资源的城市，可发展焚烧处理技术，推荐采用炉排炉技术[5]。

3.2 尝试完善阶段

2001年，《关于部分资源综合利用及其他产品增值税政策问题的通知》（财税[2001]198号）明确垃圾焚烧发电增值税享受即征即退优惠[6]。

2004年，《关于部分资源综合利用产品增值税政策的补充通知》（财税[2004]25号）明确城市生活垃圾用量（质量）占发电燃料的比例必须达到80%以上（含80%），才能享受即征即退增值税政策。

2006年，《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号）明确生物质发电项目上网电价实行政府定价，补贴电价标准为0.25元/kWh。

《关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（包含技术要点，环发[2006]82号）指出生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告书应报国务院环境保护行政主管部门审批；同时，国家鼓励对常规火电项目进行掺烧生物质的技术改造，当生物质掺烧量按照热值换算低于80%时，应按照常规火电项目进行管理，实际上，本政策的出台，对垃圾焚烧发电的发展，起到了“迟滞”的作用。

2007年，《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（电监会令[2007]第25号）要求电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并严格按照国家核定的可再生能源发电上网电价、补贴标准和购售电合同，及时足额结算电费和补贴。

2008年，《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税[2008]156号）明确对销售垃圾发电或者电力实行增值税即征即退政策。《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》（包含技术要点，环发[2008]82号）进一步明确了生活垃圾焚烧发电项目的选址原则，并且首次提出了300 m的环境防护距离要求；该政策是对2006年82号文的修正，是意识到环评批复的行政管理不当问题后的改进，尽管防护距离在业内意见不一，但“环评批复”下放至当地政府主管部门，对行业的发展起到了巨大的推动作用。

2009年，关于公布《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）》的通知（财税[2009]166号）明确将生活垃圾焚烧列入目录。从事生活垃圾焚烧处理的企业，自项目取得第1笔生产经营收入所属纳税年度起，第1年至第3年免征企业所得税，第4年至第6年减半征收企业所得税[9]。

3.3 快速发展阶段

2011年，《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（国发[2011]9号）明确要加强资源利用，全面推广废旧商品回收利用、焚烧发电、生物处理等生活垃圾资源化处理方式，提高生活垃圾焚烧发电和填埋气体发电的能源利用效率。垃圾处理要选择适用技术，土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用焚烧处理技术；加大对生活垃圾处理技术研发的支持力度，重点突破清洁焚烧、二噁英控制、飞灰无害化处置、渗滤液处理等关键性技术，重点支持生活垃圾生物质燃气利用成套技术装备和大型生活垃圾处理装备研发。

《国家环境保护“十二五”规划》（国发[2011]42号）明确到2015年，全国城市生活垃圾无害化处理率达到80%，鼓励焚烧发电和供热等资源化利用方式。

2012年，《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]801号）规定以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280kWh，并执行全国统一垃圾发电标杆电价0.65元/kWh（含税）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。

《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建[2012]102号）指出对可再生能源发电项目接入电网系统而发生的工程投资和运行维护费用，按上网电量给予适当补助，补助标准为：50km以内0.01元/kWh，50～100km0.02元/kWh，100km及以上0.03元/kWh。

2013年，《产业结构调整指导目录》明确指出“城镇垃圾及其他固体废弃物减量化、资源化、无害化处理和综合利用工程”属于鼓励类产业。

《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》（国发[2013]30号）要求推进垃圾处理技术装备成套化，重点发展大型垃圾焚烧设施炉排及其传动系统、循环流化床预处理工艺技术、焚烧烟气净化技术和垃圾渗滤液处理技术等，重点推广300t/d以上生活垃圾焚烧炉及烟气净化成套设备。

2014年，《国务院关于创新重点投融资机制鼓励社会投资指导意见》（国发[2014]60号）鼓励社会资本参与市政基础设施投资建设运营，建立健全PPP机制，并推广PPP模式，鼓励社会资本投向垃圾处理项目。

2015年，《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税[2015]78号）将垃圾处理的退税比例更改为70%。

2016年，《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规则》（发改环资[2016]2851号）要求经济发达地区和土地资源短缺、人口基数大的城市，优先采用焚烧处理技术，减少原生垃圾填埋量。到2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。

《生物质能发电“十三五”规划》（国能新能[2016]291号）要求在经济较为发达地区合理布局生活垃圾焚烧发电项目，加快西部地区垃圾焚烧发电发展，鼓励建设垃圾焚烧热电联产项目；加快应用现代垃圾焚烧处理及污染防治技术，提高垃圾焚烧发电环保水平。

《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（发改能源[2016]625号）要求电网企业（含电力调度机构）根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数，结合市场竞争机制，通过落实优先发电制度，在确保供电安全的前提下，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量。

《“十三五”生态环境保护规划》（国发[2016]65号）要求实施循环发展引领计划，推进城市低值废弃物集中处置，开展资源循环利用示范基地和生态工业园区建设，建设一批循环经济领域国家新型工业化产业示范基地和循环经济示范市县。大中型城市重点发展生活垃圾焚烧发电技术，鼓励区域共建共享焚烧处理设施，积极发展生物处理技术，合理统筹填埋处理技术，到2020年垃圾焚烧处理率达到40%。

2017年，《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发[2017]26号）要求加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。

《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》（发改环资规[2017]2166号）从规范垃圾焚烧发电项目规划选址工作入手，对科学编制专项规划、超前谋划项目选址、做好选址信息公开、强化规划的约束性和严肃性等方面提出了具体的任务和要求。

《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，对未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出；各级地方财政要积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型，以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，也可从财政资金中安排前期费用奖励予以支持，逐步减少资本金投入和投资补助。

《关于做好2018年资源节约和环境保护中央预算内投资项目计划草案编报的补充通知》支持城镇垃圾无害化处理设施建设项目；重点支持垃圾焚烧处理项目，除新疆、西藏、四省藏区外，原则上不再支持垃圾填埋处理设施建设项目；优先支持《生活垃圾分类制度实施方案》中46个强制分类城市的生活垃圾分类及处理项目。

《关于印发促进生物质能供热发展指导意见的通知》（发改能源[2017]2123号）要求稳步发展城镇生活垃圾焚烧热电联产；在做好环保、选址及社会稳定风险评估的前提下，因地制宜，在大中城市及人口密集、具备条件的县城，依托当地热负荷，稳步推进城镇生活垃圾焚烧热电联产项目建设；因地制宜推进生活垃圾焚烧发电项目供热改造。

2018年，《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》（环办环评[2018]20号）要求生活垃圾焚烧发电项目应当选择技术先进、成熟可靠、对当地生活垃圾特性适应性强的焚烧炉；焚烧炉主要性能指标应满足炉膛内焚烧温度≥850℃，炉膛内烟气滞留时间≥2s，焚烧炉炉渣热灼减率≤5%；应采用“3T+E”控制法使生活垃圾在焚烧炉内充分燃烧，同时建立覆盖常规污染物、特征污染物的环境监测体系，实现烟气中一氧化碳、颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氢和焚烧运行工况指标中一氧化碳浓度、燃烧温度、含氧量在线监测，并与环境保护部门联网。

《关于明确环境保护税应税污染物适用等有关问题的通知》（财税[2018]117号）明确依法设立的生活垃圾焚烧发电厂、生活垃圾填埋场、生活垃圾堆肥厂，属于生活垃圾集中处理场所，其排放应税污染物不超过国家和地方规定的排放标准的，依法予以免征环境保护税。

《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发[2018]128号）要求以物质流分析为基础，推动构建产业园区企业内、企业间和区域内的循环经济产业链运行机制；建设资源循环利用基地，加强生活垃圾分类，推广可回收物利用、焚烧发电、生物处理等资源化利用方式；垃圾焚烧发电企业实施“装树联”，强化信息公开，提升运营水平，确保达标排放。

2019年11月，《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》（生态环境部令第10号）颁布生效，对生活垃圾焚烧项目运营中的炉温控制、烟气污染物排放监管进行了详细规定，监管趋严，企业压力陡增。

2020年4月，政府对《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（1995年10月首次颁布）进行了修订。此法新版对商品的过度包装进行了限制，其中的第四章明确要求生活垃圾应“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”，并已于2020年9月开始实施。

4 电价国补政策

垃圾焚烧发电上网，全量收购、上网电价全国统一、再生能源国补，是最重要的财税激励政策。

2012年颁布的有关垃圾焚烧发电的政策，无疑是本行业最具“里程碑”意义的制度，对我国垃圾焚烧发电行业的发展起到了决定性的作用。

2020年1月，国家财政部、发改委、能源局联合对上述政策进行了更新，颁布了《可再生能源电价附加补助资金管理办法》（财建[2020]5号），新、旧政策对比见表5。

▲表5 我国可再生能源电价附加补助资金管理办法的新、旧政策对比

根据我国有关法律法规，垃圾焚烧发电属于可再生能源。垃圾焚烧发电上网，全量收购，不限量（目前我国垃圾焚烧发电上网电量占全国耗电量的比例不足1%[36,37]），且享受国家可再生能源附加补助资金政策，即“电价国补”。2012年，国家财政部、发改委、能源局联合颁布了《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建[2012]102号）[15]，但是实施很不顺利，导致垃圾焚烧发电企业迟迟收不到“电价国补”，资金压力巨大。

2020年1月颁布的《可再生能源电价附加补助资金管理办法》（财建[2020]5号），其中最大的变化在于“以收定支”、“新增项目和存量项目的划分”等。然而，这个政策涉及到风、光、水、秸秆、垃圾等多种再生能源，而这些不同种类的再生能源，各有其特点和现实的背景、社会需求和目的，因此，实际执行时，还需要配套更加具体的、操作性强的制度。

5 结论与建议

国家颁布的一系列生活垃圾焚烧处理的政策，是焚烧行业30年来取得“斐然成绩”的基础。未来，为适应国内外新形势的需要，特别是财税激励政策的变化、污染控制日趋严格、垃圾分类收集导致的处理对象性质变化等，行业将面临更加艰巨的任务。

5.1 财税激励政策存在的问题和建议

社会发展的需求加速了企业研发核心技术与装备国产化的进程，是垃圾焚烧发电的基础，财税激励政策就是这个过程中的“催化剂”。

然而，由于各种原因，导致部分重要财税激励政策不连续、缺乏可操作性：如电价国补迟迟不能到位，造成企业现金流紧张，日常经营困难，个别项目的国补电价应收款，几年累计下来，甚至达到数亿元人民币。北方地区一些规模小、贴费低、且发电量显著低于南方的同规模项目，面临的局面更加严峻。

2020年1月，新的《可再生能源电价附加补助资金管理办法》出台，确定了“以收定支”的原则，并明确了“存量项目”和“新增项目”区分对待的管理方式，但从内容来看，后续的不确定性仍然较多，业内对后续的具体操作性政策拭目以待。

建议国家相关部门：（1）尽快落实“存量项目的国补电价款项”，同时制定后续的可操作性强的政策；（2）按照“谁污染谁付费”的原则，加强措施，落实“垃圾排污收费”制度，切实、有效地减轻政府财政压力；（3）政策的延续性、改革的节奏把握方面，应根据具体情况进行，广泛听取不同地域、不同企业的意见。

5.2 焚烧发电行业属性现状存在的问题和建议

垃圾焚烧发电项目，首先是属于“环保行业”，然后才是“发电行业”，其目的是环保、高效地处理垃圾，电能只是其副产品。

由于我国政府管理机构体系的特点，电力能源归口管理的属性，垃圾焚烧发电被归为“水电、风能、光伏、秸秆、垃圾、地热等组成的可再生能源体系”，享受了国家再生能源补助资金政策的扶持。但是，应该看到，与“水、风、光”相比，垃圾焚烧发电的体量要小得多。

1）装机容量分析。截至2018年底，全国可再生能源（水电、风电、光电、垃圾发电、农林生物质发电）的总装机容量约7.0×108kW，生物质发电（垃圾发电、农林生物质秸秆发电和沼气发电）总装机仅1.784×107kW，后者占前者的比例约2.5%[36]。

而投产的约400座垃圾焚烧发电设施的总装机容量，在生物质发电中的占比约51%[36]。即2018年底，垃圾焚烧发电的总装机容量在可再生能源总装机容量中的占比约1.25%，在全国电力装机总容量中的占比小于0.6%。

2）发电量分析。2019年，全国规模以上电厂发电量约7.14×1012kWh，其中，火电5.17×1012kWh，水电约1.15×1012kWh，风电3.6×1011kWh，核电约3.5×1011kWh，太阳能发电约1.2×1011kWh[37]。

截至2019年底，全国垃圾焚烧发电投产的设施总数约500座，按平均装机容量20MW、年运行平均小时数8000h计算，满发情况下的发电量约8.0×106k Wh。可见，垃圾发电在全国发电量中的占比极小，小于1.12%。

建议国家相关部门：（1）从垃圾焚烧发电的最本质属性出发，制定合理的可再生能源补助资金分配比例、优先级，避免按装机容量比例切块；（2）进一步加强国家相关部门的协调，特别是更多从垃圾发电的“环保”属性考虑，“发改、财政、能源”与“生态环境、住建、农业农村”等部门的协同尤为重要。

5.3 焚烧发电项目污染控制存在的问题和建议

30年来，我国的垃圾焚烧发电行业取得了良好的成绩，在污染控制方面也备受关注。

我国的垃圾焚烧发电起点较高，走过了引进技术和装备、消化吸收、自我发展的成功道路，也经历了很多教训，特别是2005年之前对低热值、高含水率垃圾的特性认识不足导致的一系列问题。本行业的高质量发展，为“装树联”的顺利实施创造了条件。

对于焚烧发电污染控制，国家环境保护部2019年出台了《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》（生态环境部令第10号）。此规定中的一些细节，在理论和实践上是否科学、合理，尚需验证。其中，有专家认为，以热电偶的实测温度作为污控参数不尽合理。

另外，烟气污染超低排放、渗滤液零排放、飞灰处理成本昂贵，没有充分考虑技术经济的综合指数。

建议国家相关部门：（1）从技术经济综合指数考虑污染控制要求；（2）通过实践及时调整相关政策要求；（3）消除二噁英被极度夸大的社会影响因素。

5.4 垃圾分类对焚烧发电的影响和建议

新的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》已颁布，垃圾分类是必须施行的国家规定。垃圾分类政策的出台，推动了一些城市的分类行动。上海、宁波、深圳、北京等城市走在了前列。

尽管各地方政府对垃圾分类的具体政策有所不同，但是分类的方法大致相同，基本上分为4类。

垃圾分类的实施，势必对焚烧发电造成一定影响：首先，由于湿垃圾的分流，导致进入焚烧发电项目的垃圾量减少，但质量提高（热值提高），渗滤液减少；其次，估计在较长的时期内，湿垃圾的残渣和杂质难以避免地要进入焚烧厂最终处理。

这些因素导致焚烧发电项目不能在原来的最佳设计工况下运行，经济性、技术的适应性都会受到影响。

从政府的角度而言，垃圾分类导致的成本显著增加，是不可避免的。

建议政府相关部门：（1）通过实践优化分类管理，在建设分类处理设施的前期规划、设计中，充分考虑、利用焚烧发电设施的功能；（2）加强湿垃圾工艺和设备的优化；（3）应尽快解决残渣或沼渣的出路问题。

5.5 协同与创新

垃圾焚烧发电作为一项国策，发展迅速，成熟可靠，但应该看到，由于其作为一种高效的处理工艺，也有其局限性。

如何充分发挥不同类别项目的协同效应，需要在政策制定时给予充分考虑。

另外，我国的焚烧技术原创水平、装备制造水平，与工业发达国家相比还有一定差距，需要不断创新才能达到技术、经济、社会效益的最大化，这些都需要国家政策的持续支持。垃圾焚烧发电行业政策制定，应该为“协同与创新”创造必要条件。

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