聂辉华：从“摸石头过河”到“架桥过河”——以不完全契约的视角看中国深层次改革
中国过去30年的改革基本上解决了中国人的生存问题，而下一步的改革则需要解决中国人的发展问题。在增长的基础上实现经济、政治和社会的系统性改革，这牵涉到方方面面的利益分配，可以说改革进入了边际成本递增的阶段。
作为改革实施主体的中央政府和地方政府如何在改革中发挥恰当的作用？如何看待国企改革、医疗改革以及未来的政治改革和社会改革？如果把改革理解为一种契约，那么它显然是一种不完全契约，即各个利益主体无法预料到未来的各种情况，并且在或然事件发生前以可证实的方式写出一个完美的改革实施计划。各个利益主体只能走一步看一步，等情况明晰之后再进行谈判和利益分配。这是笔者对中国改革性质的一种理论“识别”。
不完全契约理论的逻辑是，由于当事人的有限理性或者缔结契约的高昂交易费用，当事人不能预见到未来所有可能的情况并且以没有争议的语言写入契约，或者缺乏一个公正的第三方来执行契约的关键条款，因此双方达成的契约是不完全的。在这种情况下，当事人先进行专用性投资，待未来的自然状况清楚之后进行再谈判。由于当事人的机会主义行为，这会导致事后对关系内准租金的敲竹杠现象，从而导致当事人事前的关系专用性投资的激励扭曲。因此，应该通过最优的产权安排或者契约形式的设计来最小化交易费用。
中国改革开放的总设计师邓小平确定了改革和开放的基本国策，但是并没有为改革的具体过程设计详细的路线图。相反，他认为改革是“伟大的试验”（邓小平，1993，第156页），鼓励地方政府“看准了的，就大胆地试，大胆地闯”（邓小平，1993，第372页）。这是一种典型的“摸着石头过河”的战略。在这场伟大的改革试验中，中央政府和地方政府达成了一个不完全契约：地方在事前投入专用性人力或物力资产进行改革试验，如果成功则在事后得到中央肯定，并且其经验作为正式的政策或制度推广到全国，然后中央和地方分享改革成功的收益，如果失败则地方自己承担风险。尽管当时的改革的目标尚不明确，改革的路径尚不清晰，地方政府进行改革试验的努力在总体上风险并不大，实际上乃是卓有成效的。在策略上，“双轨制”在保护既得利益者的前提下，为增量改革领域的参与者提供了足够的物质激励。在要素禀赋上，中国庞大的廉价劳动力市场是其成为“世界工厂”的最有力武器。这是“摸着石头过河”战略能够成功的基本原因。公平地说，从世界范围来看，中国的改革并非孤军奋战。且不说英美发达国家已经确立了成熟的市场经济体制，从而为广大发展中国家的经济增长提供了现成的学习模板。当原有的改革动力已经充分释放时，“摸着石头过河”这一战略的弊端开始显现出来，并且其带来的改革成本开始超过改革收益。
因为改革契约是不完全的，事前无法清晰地界定中央和地方的权利和义务，也无法定义改革试验的性质，因而实际上拥有决定性谈判力的中央总是处于强势地位。事前的不确定性一方面来源于当时领导人的认知局限，因为中国的改革是非常特殊的，没有完全契合的模式可以借鉴，一旦地方的改革试验是失败的，或者说虽然取得了经济成就但是不被当时的主流意识形态所接受，地方政府承担的改革风险极大。由于改革前景的不确定性和改革契约的不完全性，中央对地方进行改革试验的显性或隐性承诺难以完全兑现，这也就是所谓的“时间不一致”问题。为了进行改革试验，地方必须在宣传、人事、机构、资金和基础设施等各个方面进行筹备，一旦改革试验失败或者中途夭折，这些人力和物力的投入都将变成沉淀成本，并给以后的工作带来负面影响。这一点尤其值得重视。当改革进入深层次时，任何一个环节的改革都会“牵一发而动全身”，因此改革失败的成本更高、风险更大、影响更持久。理性的地方政府预期到这种情况，相对于社会最优的标准，就会减少事前的改革试验的投入，使其在边际上与预期收益平衡。这不仅表现为地方政府事前投资不足，还变现为利用信息不对称在改革成功时夸大成果，而在改革失败时尽量掩盖事实或者推卸责任。
相对于前期的改革，深层次的改革所要解决的问题更加复杂。在“增量改革”的思路下，容易改的肯定都先改了，深层次改革所能释放的改革动力更少。减少了改革动力的原因是在改革过程中形成了既得利益者。这些群体从前期的改革中尝到了甜头，但是进一步的改革会削弱他们的利益，因此这些群体从过去的改革动力变成了改革阻力。典型的既得利益群体是垄断行业的国企。总之，深层次改革使得地方政府进行改革试验的收益更少或者成本更高，因此中央政府的承诺问题将会导致地方政府更严重的激励扭曲，从而延缓改革的进程。这是我们当前的深层次改革举步维艰的主要原因，而此前的改革理论则无法解释这一点。
在改革实施战略中，究竟中央和地方应该各自扮演什么角色呢？中国改革的目标应该是“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”。其中，“富强”对应于经济改革，“民主”对应于政治改革，“文明”对应于社会改革。以这三个为统领，深层次改革就具有了明确的目标。有了明确的目标，就相当于把过河的对岸方位确定了，接下来的问题是如何组织过河。
由于中国改革的方式和结果充满了不确定性，因此无论是中央还是地方都不可能单方面完成改革，并且仍然必须不断地进行改革试验。根据不完全契约理论，当出现不确定性时，为了减少由于契约不完全导致的敲竹杠或承诺等交易费用，应该将契约的剩余控制权赋予对关系专用性投资更重要的一方。对于改革而言，剩余控制权是一种对改革试验的成败承担责任并享有相应收益的权力，准确地说是一种在不违背先行约定和法律的情况下处置不确定性的权力。地方政府的优势在于，由于中国各个地方的情况千差万别，地方政府对改革试验所依赖的“分立的知识”较之中央政府拥有更多信息。例如发展非公有制经济、对中小国有企业的处置、开放民间投融资渠道等等，各地都可以根据本地实际情况大胆探索，总结经验，逐步推进。由于多个地区之间存在竞争，这会产生地区间的外部性，这是地方主导改革试验的劣势。过去频繁出现的重复建设、产业结构趋同、市场分割和分离倾向正是这些负外部性的真实写照。中国实行渐进式改革的好处是，改革试验是在政治集权下进行财政分权，这保证了中央政府在改革实施过程中的协调优势。从欧美发达国家的历史来看，中央政府的协调优势不仅可以来自政治集权，也可以来自法律授权，还可以来自对地方的信息加总后的纯粹信息优势。
从理论上讲，最优的改革实施战略应该是这样的：如果信息优势相对更重要，那么就应该将改革试验的剩余控制权赋予地方政府；反之，如果协调优势相对更重要，那么就应该将改革试验的剩余控制权赋予中央政府。如果将改革试验的剩余控制权交给地方政府，这意味着中央要充分放权，一旦改革试验失败了，地方只需承担失败的后果，不应该受到中央的额外责罚，而一旦成功则应该得到高强度的激励。一般地，对地方性的改革而言，信息优势更明显，因此应该由地方政府为主导，例如安徽的联产承包责任制。对区域性的改革而言，协调优势更明显，因此应该由中央政府为主导，例如西部大开发和振兴东北老工业基地，然后再将成熟的地方性改革和区域性改革推广到全国，此时“试验”的性质不复存在了，中央政府的协调优势更加明显了，因此应该由中央政府来推行，确保“全国一盘棋”。
上述分析表明，在深层次改革中对地方放权并不必然削弱中央的权威。当我们根据中央和地方的相对优势分配最优剩余控制权时，不仅确定了改革实施的整体战略，而且实际上厘清了改革的次序问题。而过去对局部性改革的分析则忽视了中央和地方之间权力的分配问题，从而只看到了激励相容的一面，而遗漏了激励扭曲的一面。这就是“架起桥梁过河”，不仅明确了过河的目标，而且明确了地方“打桩”、中央“架桥”的职能分工。
深层次改革是一项系统工程，需要在全社会形成共识，并根据未来的目标和当前的发展阶段来确定改革的总体实施战略。目前已有相当多文献总结了改革30年的经验，但很少有文献讨论改革的根本目标和具体目标。另外，如何在中央集权的体制下构建中央和地方的分工格局，这涉及到如何实现中央的承诺问题。只有分权才有承诺。因此，未来的深层次改革必然伴随一个中央向地方逐步分权的过程。在分权之后，中央和地方的角色应该根据改革的类型进行法律上的界定，以确保中央的权威和地方的自主。因此，“依法治国”的理念和方针在深层次改革进程中将发挥极为重要的作用。 （未完待续）
Loading
