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“摸石头过河”到“架桥过河”(下)——以不完全契约的视角看中国深层次改革

2016-11-24 人大国发院 人大国发院

聂辉华

国家发展与战略研究院副院长

不完全契约理论已经被成功地应用于分析政府的最优边界问题以及公私合营问题。

国有企业改革

回顾起来,国企改革的成败从一个独特的角度验证了不完全契约理论。从1979年开始,国企先后经历了“放权让利”“两步利改税”“承包制”“股份制”“抓大放小”五个主要阶段的改革。单纯从一个企业的角度讲,由于作为所有者的委托人和作为经营者的经理人面对未来的不确定性,他们之间的契约注定是不完全的,因此必须通过所有权的转移将剩余控制权配置给对生产更重要的一方或者拥有重要专用性资产的一方。对于国企而言,不考虑风险偏好问题,如果经理人的努力相对于国家的投资更重要,那么国企的所有权就应该转移给经理人,即实行股份制或民营化;反之,如果国家的投资或者赋予的垄断地位相对于经理人的努力更重要,那么国企的所有者仍然应该是国家。请注意,不完全契约理论并没有天然地认定国企应该私有化。对于一般竞争性行业的国企而言,经理人的努力相对更重要,因此应该通过所有权的转移赋予经理人剩余控制权,股份制其实就是做对了这件事。在没有改变所有权成分的前提下,仅仅是放权让利和利改税的确不能充分地调动国企经理人的激励,因此这些改革失效是很自然的。至于承包制,很明显它会导致发包人(委托人)的承诺问题以及棘轮效应,并且代理人的机会主义行为会导致短视问题,根本不应该成为国企改革的选择方案。

作为一个赶超型发展中国家,中国要在短期内完善基础设施,进行技术创新,发展战略性产业,仍然需要国有企业。因为民营企业不会进入投资大、周期长、盈利慢的领域。中国资本市场和风险投资机制并不完善,民营企业难以在短期内在不具备比较优势的行业发挥攻坚作用,而在政府协调下的国企则能利用“集中力量办大事”的优点仍有所作为。但国企不应该与民争利,因此国企应该逐步从竞争性领域完全退出。对于非竞争性行业的国企———特别是资源型国企而言,由于国家赋予的垄断地位是这类企业最主要的盈利来源,经理人的努力相对不重要,因此保持国有制符合不完全契约理论的预期。问题是,在国家(所有者或大股东)和垄断型国企(经理人)所缔结的不完全契约中,由于国企承担了政治、经济和社会等多重性质的任务,导致国企利润的来源和成本分摊具有不可证实的特点。举例来说,如果中国铁路总公司某年亏损了,究竟多大程度上是因为修建关系国家稳定的非营利性铁路(或承担普遍服务),多大程度上是因为经营不善,多大程度上是因为解决再就业人员的工作,根据多任务代理理论,如果国企承担的政治、经济和社会目标之间存在冲突,应该对国企实行低能激励(low-pow鄄eredincentive),以防止国企利用不同任务进行套利。最简单的低能激励机制是将国企看作一种特殊企业,类似于事业单位或者政府的分支机构,将国企领导人看作公务员,但同时保留国企经理人的市场待遇,即将企业行政领导和职业经理人区分对待。国有企业利用垄断地位赚取的利润,包含了国家行政许可的价值,因此毫无疑问应该给国家分红。问题是,现在的国企一方面占有行政垄断的权利,另一方面又占有市场化的超额利润,这不可避免地导致了低效率、腐败和收入分配不公平等诸多问题,而这些问题又成为深层次改革的羁绊。

政府与市场的边界

1年多前,一场围绕医院究竟应该是公立还是私立的争论成为医疗体制改革的核心话题之一。这个话题实际上触及了政府的最优边界问题,即政府哪些事该管,哪些事不该管。具体地说,假如政府(或社会)需要一项服务,究竟应该让公立机构来提供还是让私立机构来提供呢?在关于医疗体制改革的争论中,讨论的焦点变成了究竟应该让政府替代市场还是让市场替代政府这样一个简单的非此即彼的问题。实际上,现代经济学既不否认市场失灵,也不否认政府失灵。问题的关键在于,在什么样的条件下政府或者市场更能发挥作用?虽然国务院通过的《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确了“公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则”,但是有关部门和学术界并未提供“公私分明”的基本原则,这与国有企业的边界不清是同一类性质的问题。

不完全契约理论已经被成功地应用于分析政府的最优边界问题以及公私合营问题。假设服务商在提供公共服务时,降低成本和提高质量的努力和收益对委托人和代理人双方是可观察但是不可证实的。由于一个公立服务商的经理人是官员,因此难以从降低质量或减少成本中直接获益,而私立服务商则拥有减少成本的剩余控制权。此时就存在一个权衡取舍:公立服务商提供服务的好处是更能保证质量,坏处是更难降低成本,而私立服务商则相反。因此,对一项公共服务来说,如果保证质量比降低成本更重要,那么最好实行公立;反之,如果质量变动不大,而降低成本更重要,那么最好实行私立。根据这个原则,对于那些常见的、成熟的、标准化的病症诊断服务,完全可以由私立医院来提供。公立医院的存在是基于政府的规制能够保证其相对于私立医院没有太多的激励通过减少成本来降低质量,因此如果不能对公立医院进行恰当的规制,那么“公立”医院并不天然等于“公益”医院。对于高度信息不对称的医疗服务而言,问题的关键不在于私立医院是否应该谋取私利,而在于公立医院能否像一个NPO(非营利组织)那样运营。因为NPO不允许将利润用于股东分红,而只能投入经营,这恰恰使得它在产品质量不可证实的情况下相对缺乏激励去提供伪劣产品。

运用不完全契约理论的逻辑,还可以类似地继续分析医药卫生体制中的其他环节。给定其他情况不变,OCT药品(非处方药,例如饮食补充剂、皮肤用药、感冒药等)应该放开竞争,允许民营药店经营,因为这类药品在使用时信息不对称的程度相对于处方药很低,其质量也容易得到保证。进一步,如果医生的诊断并不特别依赖于某些特殊的药品,那么不管是公立医院还是私立医院,都应该将医疗服务和药品出售两种业务分离。一旦医疗服务能够由市场定价,药价自然也就降低了,纠结已久的“以药养医”问题也就不存在了。

在深层次改革中,经济越是发展,交易就越是复杂,因此需要政府或市场提供的公共服务将越来越多。除了医院,包括各级学校、新闻媒体在内的事业单位和中介服务机构都使政府面临着最优边界问题的考量。不完全契约理论为厘清政府和市场的最优边界提供了一个有力的分析框架。

系统性改革不可回避

政治和社会改革已经成为中国改革进程的“短板”。例如城乡二元体制问题,这不仅仅是一个城市化的问题,还涉及到国家行政管理体制的变动和市民社会的构建,而这些有赖于政治改革和社会改革的推进。

政治改革的主要任务之一是解决腐败问题,而解决腐败问题的关键是对政府的权力实行有效的监督与约束。不完全契约理论为政治改革也提供了一些思路。政府的权力来源于由全国人民代表大会所代表的全体人民,即作为委托人的全国人大与作为代理人的政府之间存在一种政治契约。但政治契约是高度不完全的,它无法详细地规定政府的所有行政活动。从理论上讲,政府只能在法律的授权范围内行使权力,一旦超出法律范围,其行为的决定权乃在全国人大。即作为最高权力机关的全国人大应该拥有对政府行为的剩余控制权,而政府拥有的只是法律范围内如何行事的“自由裁量权”。当前,政治体制还不完善,突出表现在政府作为行政机关实际上通过扩大自由裁量权的方式侵占了本属于全国人大的“法外”权力,并且实际上通过主导立法的形式赋予了偏向自己的“法内”权力。当然,有效发挥人民代表大会的作用只是政治改革的必要内容之一。

经济改革和政治改革都是正式的制度变迁,而社会改革则属于非正式的制度变迁。社会改革包括重塑与市场经济体系相配套的社会规范、传统文化和价值体系。相对于正式制度的改革,非正式制度的改革难度更大,时间更长,效果更迟缓。如果整个社会契约是完全的,那么正式制度和非正式制度之间存在完全的替代关系,非正式制度的匹配不是问题。但现实是,整个中国社会处于不完全契约之中,两者之间不是简单的替代关系。建立在小范围重复博弈基础之上的非正式制度可以作为解决契约不完全的一种机制,但不能扩展到大范围的、匿名的市场经济体系。我们固然可以在短期内借鉴西方市场经济的各种正式制度,但是如果没有配套的非正式制度作为支撑,则会导致社会评价体系混乱,最终破坏正式制度。一个突出表现是,中国自古以来并没有契约精神,强调的是实名的小范围交易,而现代市场经济则建立在匿名的大范围交易基础之上。写了合同不能执行,有了法律难以实施,不尊重游戏规则,都是正式制度和非正式制度不协调的表现。如何在市场经济条件下重建中华文明,可能需要几代人的努力。

(本文改编自《国际经济评论》,标题为编者所加,文字经作者本人审阅。)



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