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政策简报|我国人口老龄化的趋势、后果及应对措施

2017-05-23 人大国发院 人大国发院

王非、赵忠

国家发展与战略研究院研究员

摘要


我国人口老龄化的趋势、成因和后果如何?自2016年1月1日起,全面二孩政策正式替代独生子女政策,它能否有效缓解我国的人口老龄化问题?我国的人口红利是否已经走向终点?如何通过公共政策应对老龄化问题及延长人口红利?以上问题是本报告讨论的重点。

我国人口老龄化的速度越来越快,背后原因是低出生率和低死亡率的结合,其中出生率的下降以及低位徘徊是导致人口老龄化加速更为重要的因素。人口老龄化增大了养老和医疗负担,并会对劳动力市场和经济社会发展造成负面影响。为缓解人口老龄化,2016年推行的全面二孩政策可能为时已晚,需考虑全面放开计划生育和鼓励生育措施。

人口结构变化会带来两种类型的人口红利。第一类人口红利是指低出生率导致婴儿出生的数量较少,从而适龄劳动力人口增长较快;第二类人口红利是指由于老年人占有的资本和财富较高,老年人比例提升会使人均资本和财富增加,而更高的人均资本财富有助于提高社会的劳动生产率。为延长第一类人口红利,需从四个方面入手:一、推行弹性退休年龄,通过养老金制度设计和市场机制,激励劳动者延长劳动年限;二、纠正教育错配和过度教育,重视职业教育;三、提高女性与老龄人口劳动参与率;四、推进户籍制度改革,充分发挥农村人力资源的潜力,延长农民工在城镇务工的时间,提升他们的人力资本。为发挥第二类人口红利,要做大做强养老制度中的第二支柱(企业年金和职业年金)和第三支柱(个人储蓄),避免第一支柱(基本养老金)挤出私人储蓄。

此外,养老保险统筹层次的提高、健康与照护政策的完善、养老服务的市场化和社会化改革、产业的升级以及养老产业的发展都是应对人口老龄化的改革方向。

一、我国人口老龄化的趋势及成因

按照通行标准,以65岁及以上的人口占总人口的百分比来度量人口老龄化程度。图1显示,从1953年到2015年,我国老龄人口所占百分比从4.4%涨至10.5%;而且我国人口老龄化的速度越来越快:1953年到1995年,老龄人口占比年均增加0.04个百分点;1996到2005年年均增加0.14个百分点;2006年到2015年年均增加0.29个百分点。除了占比,整个人口基数也在上涨,显示我国老年人口的数量在加速增长。

图1:人口老龄化趋势:老年人口比重加速增长

 

1、从国际比较看,我国人口老龄化的速度较快

世界银行对65岁及以上人口占比的排名显示,在全球200多个国家及经济体中,我国在1960年排在第75位左右,在2015年排到第60名。因此,我国人口老龄化的速度快于国际平均水平。另外, 65岁及以上的人口比例从5%涨到10%,当前老龄化最严重的日本用了35年,第二严重的意大利用了至少100年,而我国只用了短短30年。

如果一国65岁及以上的人口占比达到7%,该国被称为老龄化社会(Aging society);如果达到14%即是老龄社会(Aged society);该比例达到21%则称为超老龄社会(Hyper-aged society)。我国从2000年开始步入老龄化社会。如果未来老龄化的速度延续过去10年的平均速度,我国在2027年就会进入老龄社会,到2047年则将进入超老龄社会。

2、出生率和死亡率“双低”加速人口老龄化进程

我国人口快速老龄化,背后的原因是低出生率和低死亡率的结合。在一个高出生率和高死亡率的社会里,人口年龄结构呈现正金字塔形,老龄人口占比较小。在一个低出生率和低死亡率的社会里,人口年龄结构则趋向倒金字塔形,老龄人口占比较大。

图2展示了我国人口出生率和死亡率的变化趋势。直到上个世纪70年代初,出生率在多数年份都处于比较高的水平。随后,出生率开始快速下降,上个世纪80年代后进一步下滑,到2000年之后一直处于非常低的水平。死亡率比出生率下降得早,在上个世纪70年代中后期就下降到千分之七左右。最近十年死亡率略有上升,主要原因是老年人比重越来越大,而老年人是死亡率较高的群体,因此会带动整体死亡率上升。

图2:中国历年出生率和死亡率及65岁以上人口占比

 

3、计划生育政策是人口老龄化的重要原因

出生率的下降以及低位徘徊是导致我国人口老龄化更重要的因素。二十世纪七十年代我国总和生育率的骤降使得九十年代及以后的劳动力人口锐减。图3分别是1990年与2010年的人口金字塔。实边的条块代表实际的人口金字塔,而无边的条块则显示了无计划生育政策情形下的模拟人口金字塔。实际人口金字塔呈现底部越来越窄的趋势;而模拟人口金字塔则显示,如果我国没有实施计划生育政策,即使死亡率较低,金字塔底部依然坚实,年轻人口仍比较充足。

 

图3:实际和模拟人口金字塔,1990年和2010年


4、除人口老龄化外,与我国人口结构相关的三大趋势

与老龄化相伴,我国人口结构还面临着三个趋势。

(1)第一个趋势是工资上涨很快

图4显示,对于所有类型的企业,工资水平从1984年到2015年都呈现出快速上涨的趋势,背后的原因之一就是劳动年龄人口的相对下降。工资水平上涨引起人工成本上升,导致沿海地区的制造业逐渐向内陆省份转移、向人工成本低的柬埔寨、孟加拉国、越南等国家转移。

数据来源:历年《中国统计年鉴》

图4:工资水平的时间趋势,按企业类型分类(1984年=100)


(2)第二个趋势是教育水平显著上升

图5显示,从1982年到2015年,我国民众的教育程度得到了很大提升,为我国产业升级创造了有利条件。但是与此同时,劳动者在劳动力市场工作的年限缩短了。例如,以前可能18岁就进入劳动力市场,而现在大学生毕业时已经22岁,还可能再读研究生,进入劳动力市场的时间大大推迟,所以工作年限缩短。

数据来源:历次人口普查和1%人口抽样调查公告

注:2005年和2015年的文盲或半文盲数据缺失。

图5:我国民众不同教育水平占比随年份变化图

 

(3)第三个趋势是人口预期寿命显著提高

图6显示,国民的预期寿命从60年代的不到45岁增长到了2015年的76岁。这一方面反映了我国的发展成就。现在的老年人比以前更健康、长寿,可以成为社会经济发展的重要人口资源。另一方面给社会和家庭带来了更大的养老负担。

数据来源:世界银行

图6:我国民众出生时的预期寿命随年份变化图

 

二、我国人口老龄化的后果

人口老龄化会可能对社会发展造成以下不利后果:加重养老负担以及医疗负担、冲击劳动力市场和妨碍经济发展。这几方面是紧密结合在一起的。

1、养老负担逐渐加重

图7显示,老年人口抚养比(65岁及以上人口数量占15到64周岁人口的百分比)逐年上升。1953年是7.4,即平均100个劳动力养7.4个老年人。2015年翻了一番,高至14.4。

图7:我国老年人口抚养比递增

图8:养老保险基金支出递增


养老在资金支出上的负担也在加重。图8是城镇职工基本养老保险支出占GDP的比重。从2005年开始,养老保险基金支出占GDP比重持续增加,养老支出负担不断加重。

2、人口流动加剧了省份之间、城乡之间的人口结构失衡

随着老龄化问题加剧,省份之间、城乡之间的人口结构失衡也在加重。一个地区的年龄结构受该地人口出生率、死亡率及人口迁移三方面影响。在我国,计划生育政策在沿海地区和城市地区严格实施,这本该使得这些地区的老龄化进程加速。然而计划生育政策与人口迁移之间的相互作用,逆转了区域间的老龄化趋势。计划生育政策执行更为严格的地区有较低的人口出生率,因此其本地劳动力供给相对不足。在其它条件相同的情况下,这些地区对外来劳动力的需求更高。这样,计划生育政策的实施差异加速了内陆和农村人口向沿海和城市的迁移。同时,迁移的人群大多以工作为目的,年龄较低,缓解了迁入地的人口老龄化。

图9显示,从2000年至2010年,安徽、甘肃、贵州、四川、重庆等地的65岁及以上人口所占比重上升了2.5个百分点以上;而北京、上海、天津的比重甚至有所下降;浙江、广东的比重增长不足0.5个百分点。这说明由于我国人口内部迁移,将沿海省份的人口老龄化问题转移到了内陆省份。

图9:各省老年人口(65岁及以上)比重变化,2000-2010年


图10的左侧图的阴影部分是2000年我国拥有城市户口居民(不包括流动人口)的人口金字塔。城市户口居民的人口金字塔呈菱形,这表明自独生子女政策出台以来,拥有城市户口的人数开始缩减。图10的左侧图实心边框显示了城市常住人口(包括流动人口)的金字塔。相比于获得城市户口居民的人口金字塔,城市常住人口的金字塔底部更宽。图10的右侧图,阴影部分农村户籍居民的人口金字塔,而实心边框显示农村常住人口的金字塔。农村的情形正好与城市相反,这说明年轻劳动人口的城乡迁移将老龄化问题从城市转移到了农村。

城镇户籍和常住人口          农村户籍和常住人口

图10:户籍和常住人口金字塔,2000年

 

综上,虽然沿海省份和城市地区执行了更严格的计划生育政策,但由于人口迁移的作用,老龄化问题的严重程度在内陆及农村地区反而更加大。除了年轻人口向沿海和城市流动的压力,内陆省份和农村地区的老龄化压力还源于其他方面,比如这些地区通常欠发达,而且养老等社会保障制度相对不完善,等等。

此外,省际人口结构不平衡会导致养老基金的收支失衡,部分人口净流出的省份出现了养老基金当期结余亏空。如黑龙江的城镇职工养老保险基金2010年结余24亿,而2014年结余负106亿,亏空越来越严重。

3、老龄化加重了政府和家庭在健康医疗上的负担

随着老年人口比重的增大,家庭、政府为老年人在医疗健康方面支付的费用越来越高。老年人有很多常见的健康问题,比如日常的行为障碍,身体部分或全部失能,以及高血压、糖尿病等慢性病,还有如阿兹海默症等老年病,这些健康问题的治疗以及管理需要花费较高的成本和精力。

4、老龄化会对劳动力市场造成冲击

老龄化问题加重,导致现有劳动力面临更繁重的养老负担。他们不仅需要赡养自家老人,同时还需要缴纳社会保险,参与供养当期的其他老年人。一方面,劳动者缴纳更多养老保险,自己用于消费等改善生活质量的支出就减少了;另一方面,劳动者花在照顾老年人身上的时间增多,可以自由支配的闲暇时间会变少,进而可能影响劳动者的生活质量和劳动生产率。此外,劳动力比重降低,或导致我国劳动力相对短缺,人工成本上升。

5、老龄化还会妨碍经济发展

首先,如果产业结构跟不上劳动力年龄结构的变化,就可能造成资源错配,进而影响经济效率和产业发展。其次,现有的养老保险体制是统筹账户和个人账户相结合,统筹账户由企业缴费,养老负担加重会削弱企业生产积极性。再次,从事生产的劳动者减少,而需要政府支持的老年人增加,因此政府的财政赤字可能会越来越高,诱发债务风险。

三、我国人口老龄化问题的应对措施

1、从生育政策的角度应对老龄化问题

(1)全面二孩政策

自2016年1月1日起,我国所有夫妇均可生育两个孩子,旨在通过提高出生率缓解人口老龄化。我们通过数值模拟,对全面二孩政策能否减轻我国老龄化进行了推断。图11的上侧图显示了全面二孩政策与独生子女政策两种情形下我国人口变化的对比情况。该图中假设了全面二孩政策对女性总和生育率的影响分别为0.3、0.5和0.7;其中0.3与文献中的估计值接近。模拟显示全面二孩政策在一定程度上能够带动人口与劳动力数量的增长。然而不超过2030年,我国的人口很可能开始减少。图11的下侧图表模拟了在全面二孩政策与独生子女政策两种情形下我国65岁及以上人口所占比重的变化情况。我们仍然假设全面二孩政策对女性总和生育率分别为0.3、0.5和0.7。结果显示全面二孩政策仍远不能缓解我国人口老龄化的问题。

图11:独生子女政策与全面二孩政策下模拟结果


(2)取消生育限制与生育鼓励政策

假设取消生育限制能使女性总和生育率提升1(基于一些东亚国家的经验,这是一个很高的值),图12模拟了自2015年取消生育限制后我国老年人口所占比例及抚养比的变化,并将其与实施独生子女政策时的情况进行了对比。比起全面二孩政策,彻底取消生育限制能够更好地应对我国人口老龄化,但仍不足以根本缓解这个问题。

基于日本、新加坡、韩国、我国台湾地区等与国内文化背景相似的国家或地区生育鼓励政策的实施结果,未来生育鼓励政策在我国的成效并不乐观。日本和新加坡的生育鼓励政策已经实施二十年多年,但对人口出生率的影响很小。生育鼓励政策在韩国和我国台湾地区实施的时间并不长,收效还有待验证,但到目前为止相关政策对提升出生率的成效仍不明显。

图12:预期老年人口比例及抚养率


如果生育鼓励政策无法有效提升我国人口出生率,而开放国际移民等一些小国常用的方法对我国这样的人口大国亦不太适用,则我国人口将不可避免地日趋老龄化。若产业结构没有得到适当的调整,我国劳动力市场很可能将面临劳动力短缺的难题。政府应该吸取以上四个国家或地区的教训,尽快就人口老龄化问题做出进一步反应。如果人口出生率长期保持在一个较低的水平,届时再采取措施将为时已晚。

2、从人口红利的角度应对老龄化问题

人口红利主要分两类。第一类人口红利,指由于出生率低导致在一定时期内生产性人口(劳动人口)增长的速度高于消费性人口(儿童与老人)的增长速度。但是一段时间后,劳动人口的增长速度放缓,甚至慢于消费性人口的增长,这时第一类型的人口红利就消失了。

(1)延长第一类人口红利的措施

要延长第一类人口红利,应从以下四个方面着手:1、取消强制退休制度、推行灵活退休年龄制度;2、纠正教育错配和过度教育,重视职业教育;3、提高女性和老龄人口的劳动参与率;4、推进户籍制度改革,充分发挥农村人力资源的优势和作用。

1)推行灵活退休年龄制度。

由于国人预期寿命的增加,延迟退休年龄在客观上成为可能,该政策之所以受到很多人反对,是因为缺乏相应的激励机制。为此政府需要出台相应的政策,改革现在僵化的退休制度,代之以灵活退休年龄制度,把退休的选择权交到劳动者手中。通过对养老保险制度等的设计,利用市场的力量,设计合理的机制,鼓励劳动者志愿延长劳动年限。

2)纠正教育错配和过度教育,重视职业教育

虽然我国国民的教育水平大大提高,但高教育水平者的劳动供给和劳动力市场需求难言匹配,存在着教育资源错配和过度教育的情况。比如很多大学的行政岗位要求博士毕业生,这是明显的过度教育和教育错配。过度教育不仅浪费了个人的青春,也浪费了国家的教育资源和人力资源。为克服教育错配,我国需要对职业教育的重要性产生足够重视。我国当前的教育基本都是普通教育,年轻人按部就班从小学念到大学,没有充分意识到社会对劳动力需求的多元化。资料显示,熟练技工工资增长速度远远高于大学生工资增长的速度,这就显示出职业教育的重要性。在各国产业升级换代的过程中,日本和德国的制造业为什么成功,因为它背后有很多高素质、高技能的工人支撑。我国最大的工人群体是农民工,无法为国家产业升级做支撑。

3)增加女性和老龄人口的劳动参与率

我国从计划经济向市场经济转变的时候,劳动参与率不是严重问题,而现在女性劳动参与率已经呈下降趋势。为此,国家应该从公共政策角度,为女性提供更全面的子女养教服务,使其从家庭责任中解放出来,有更多时间和精力参与到劳动力市场。这个政策一方面可以提高女性的劳动参与率,另一方面该政策能提高下一代的人口素质。这对于国家经济发展的持续性至关重要。同时,也应制定相应的政策鼓励老龄人口就业和创业。

4)改革户籍制度、充分利用农村人力资源

我国作为世界工厂,最重要的劳动力来源是农民工,其中很大一部分是季节性的农民工,他们过完春节到城市打工,春节时再回到家里。农民工不能定居在城市,其原因在于户籍制度造成的城市与农村、外地与当地的分割。这不仅会影响农民工的福利、家庭幸福和儿童养育,也会影响国家的经济发展。从企业的角度看,农民工工作几个月后不知道以后还会不会回来,就没有动力为其提供在职培训。从农民工角度看,在城市待不下去,就认为没有必要提高技能,导致我国的熟练工人数量短缺,满足不了产业升级的需要。同时,大部分农民工的迁移都是暂时性、短期的,多的有十几年,短的只有几个月,他们有效的劳动时间由于户籍制度而受到了很大限制,其潜能也难以充分发挥。

(2)延长第一类人口红利的措施

第二类人口红利,指成年人在工作的过程中积累了资本和财富,到老年时开始消费。由于老年人占有的资本和财富较高,老年人比例提升会使人均资本和财富增加,而更高的人均资本财富有助于提高社会的劳动生产率。为更好地利用第二类人口红利,我国需要解决以下两点困难和挑战。

1)改革养老金制度,大力发展养老金的第二支柱和第三支柱

第二类人口红利假设劳动者在工作期间进行财富积累用于老年的消费,使老年时候占有的资本和财富增加。但是,如果社会保障制度不合理,就会挤出私人储蓄和投资。我国养老保险制度设计中有三个养老支柱。第一支柱是国家负责的基础养老金,该部分养老金会对私人的储蓄投资产生挤出效应;第二支柱是企业年金和事业单位职业年金;第三支柱是个人的积蓄。我国现在的养老压力几乎都落到了第一支柱上,其直接后果是现行养老制度不堪重负,同时造成对个人储蓄的挤出。因此我国应该大力发展第二支柱和第三支柱。

2)稳步推进户籍制度改革,消除城乡二元结构

我国户籍制度造成的城乡分割,在一定程度上使得第二类人口红利在农村难以实现。农村居民收入低、储蓄低,难以依靠家庭养老。稳步推进户籍制度改革,消除城乡二元结构有助于延长第二类人口红利。

3、应对老龄化问题的其他措施

除了生育政策和人口红利的视角,我国还可以从社会保障、健康与照护、经济和产业等方面应对老龄化问题。

(1)社会与公共政策

从社会保障政策的角度看,提高养老金统筹层次或将养老金进行省际调剂,都是缓解老龄化问题的改革方向。从健康与照护政策看,既然老龄化的趋势不可逆转,公共政策就应该关注如何促进老年人的身心健康,如何改善他们的生活质量,以及如何完善健康服务的效率进而降低医疗成本。此外,充分利用市场、社会资源完善养老体系,利用社区基础公共服务体系缓解养老问题,都需要相应政策的出台。

(2)经济与产业政策

从经济和产业政策考虑,人工成本上涨带来了我国产业升级的压力;劳动者教育水平的提高为产业升级提供了条件;同时人口结构变化改变了我国人口资源禀赋,需要改变产业结构使之与资源禀赋匹配;老年人比重大必然会改变商品需求结构,为银色经济和养老产业发展提供潜在的契机。我国应因势利导,使产业转化和升级符合我国人口变化的特点,在经济新常态下找到新的增长点,保持我国经济和社会的可持续发展。

综上所述,我国已经进入了老龄化社会,并且在快速地步入老龄社会,甚至超老龄社会阶段。我国人口老龄化对养老负担、医疗负担、劳动力市场和经济发展等方面都会带来不利的后果,因此需要借助人口、社保、健康、经济等各方面的政策应对老龄化。在当前老龄化的趋势下,我国如何改革社会保障措施使老年人得到更好的支持,如何改革医疗政策使得老年人的生活质量进一步提高,如何改革经济社会政策使得经济社会发展和老龄化趋势相适应,如何利用好第一类和第二类人口红利,都是我国公共政策制定者需要持续考虑的问题。


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