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徐忠:重视央地财务管理对经济波动的影响

2017-06-17 人大国发院 人大国发院

徐忠

中国人民银行研究局局长

对于当前的家的宏观经济形势,我讲两个观点:第一,目前的价量分化以及价格指标之间的分化,背后是什么?PPI上来了,但是没有传导到CPI,PPI上来了,但是投资没有跟上去,体现了现在企业信心还没有恢复。企业家是推动经济周期的核心动力,企业家判断现在并没有进入新的周期,就不会增加投资。那怎么看中国何时才能进入一个新的周期?拐点怎么看可能是大家关心的问题。有一篇文章指出,如果高杠杆率、 生产率下降,宏观经济政策的空间就是缩小的。中国目前的情况下,外来的改革红利已经逐渐消失,那新的经济增长动力来源于哪里?要保持过高的增长,就只有刺激,给地方政府加杠杆,只有货币宽松,只有产生更多的泡沫吗?我们误读了凯恩斯的政策,它应该是一个短期的政策,但我们现在把这种刺激性政策长期化,并没有让市场机制发挥决定性作用,没有一个市场出清的过程,靠这种刺激追求增长,问题永远解决不了。

第二个问题跟第一个问题也有关系,我们要重视中央与地方的财务管理对经济波动的影响。大家都知道,目前中国投资的贡献远远高于消费,投资的增速对增长波动的影响增强了。而随着制造业投资的持续下降,基建房地产投资已经成为经济波动的决定性因素。房地产和基建跟地方政府财政直接关系,所以央地财政关系对经济波动的影响是十分明显的。我认为经济增长的决定性因素不是金融因素,而应该是财政因素。中国改革的地区差距这么大,我们原来从计划经济走向市场经济,基础就在于发挥了地方政府的积极性和创造力,我们最早的改革就是家庭联产承包责任制。现在这个新的过程中,应该怎么做?也需要地方首先试点探索,探索出一套好的经验和路子然后在全国推广。

回顾历史,1991年苏联解体,当时我们提出地方占中央财政收入的比重下降,是苏联解体的原因,于是搞了分税制改革,财政分权,税的大头划给中央然后转移支付,分税制改革里土地财政收入留给地方;后来04年实行土地招拍挂制度,地方政府对土地财政的依赖扩大了;08年进行以土地财政为杠杆的试点,地方成立融资平台,在预算外举债、加杠杆;14年我们出台了43号文,规定地方政府要融资发债;之后经济下滑,我们放松了这个条件,地方政府通过政府引导基金,PPP专项基金又在加杠杆,带来了这一轮的经济增长;后来又有50号文以及87号文出台。后来出现了一个“准财政”的概念,实际上就是财政问题金融化,第一可能对经济政策有影响,第二可能使得财政风险金融化。原来地方政府的债权现在变成没有任何抵押的债,究竟是什么原因?对市场的潜在影响,大家应该重视。还要注意“一刀切”的政策,中国的政策不能一刀切,要让制度有弹性,反映各个地方的经济水平。有的地方债务风险明显的,应该限制,但是有的地方有一定的加杠杆的空间和能力,就可以去做。

对于未来经济面临的挑战和机遇,在整个过程中,稳增长和去杠杆动态平衡必须关注中央和地方的关系。我们要淡化GDP目标,同时要建立一套机制防止地方政府乱作为。我们要建立一级税收权、一级举债权,地方政府的财政要独立,要放松中央政府对债务额度的行政因素,彻底打开地方政府规范融资的正门。另外我们要避免“一放就乱”,要完善治理体系,提高债务信息的透明度。要发挥地方人大的作用,由地方人大决定,对地方政府预算管理形成约束。同时我们要借鉴财政联邦式,加快理顺中央与地方的财政制度,只有在完善中央跟地方的财政关系,给予地方政府税政权,提高地方政府的收入支出匹配度的基础上,才能避免“一收就死一放就乱”,才能解决地方政府金融和财政的交叉匹配。

作为首批25家国家高端智库建设试点单位。人大国发院坚守“国家战略、全球视野、决策咨询、舆论引导”的目标,着眼于思想创新和全球未来,致力于发展成为具有国际影响力的中国特色新型智库,服务于国家发展战略与社会进步。 


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