思想评论|比较视野下的中国监管型国家建设 ——以环境监管为重点的考察

作者：杨大利

芝加哥大学政治科学系教授

编辑：赵卫涛

国家发展与战略研究院助理研究员

摘要

监管不仅仅是一个经济学概念，更是一个社会学和政治学层面的概念。从现代国际治理的视角来看，监管力度的不断强化与监管机构体量的不断扩容是社会发展的大趋势。因此，欧美发达国家监管型国家建设的经验与教训值得中国去检视与参考。当前，“中央督察、垂直管理和特殊的中央—地方信任关系”等是中国环境监管体制的主要特征。它是一个多层次的公共福利体系，不同于西方式的“自下而上的、强调自由”的体制，但其终极目标仍是为了增进社会福利。从发展趋势上看，这种体制正越来越多地被运用和强化。其所取得的成效不仅是突出的，而且也是值得充分肯定的。

一、如何定义监管

就一般性的定义而言，监管一词（regulation，或译作“规制”）更多地被认为是一个经济学概念。它主要是指针对特定群体的一系列有约束性的经济活动，具体包括标准的制定、监测以及相应的处罚或制裁等。其中，就活动的主体与客体而言，这种主动性干预主要是由公共部门发起和执行，施加的对象主要是私人部门。

然而，如果仅仅从经济学角度来定义，那么监管的概念范畴显然是过于狭窄了。实际上，从更加宽广的视角来看，即使是所谓的“纯经济”行为，其所实际涉及的领域也会比抽象的理论定义复杂得多。尤其是对于公共治理、政治学等社会科学领域而言，这种相对狭窄的定义就更加显得与理论和事实相脱节了。总之，监管不仅仅是一个经济学概念，更是一个社会学和政治学层面的概念，有关监管的研究也极有必要从非经济的尤其是公共治理的角度来加以深入。

二、发达国家的监管型国家建设：以美国和欧盟为例

为什么需要监管？从经济学角度而言，主要是由于“市场失灵”的存在。然而，从广义的社会科学的角度来讲，情况可能就会有很大的不同。也就是说，监管体制的产生很可能不是因为单纯的市场失灵的存在。因为如果是那样的，很多监管体制可能早就产生了。恰恰相反，现代社会的各种监管机制正是在进入20世纪之后才逐步建立起来的。其中，货币监管就是一个显而易见的例子。众所周知，货币的出现和使用古已有之，但真正意义上的央行的出现却是20世纪以后的事情。

20世纪80年代以来，伴随新自由主义在欧美的兴起和壮大，监管也被不断赋予更加多元的内涵与特征。其中，一个监管领域的“二律背反”现象尤其值得重视，即新自由主义力倡的“小政府”理念最终导致“政府功能不断被削弱，市场更加自由，但规则却不断增多”。以“华盛顿共识”（Washington Consensus）为例，从监管层面来看，一个明显的悖论就是，它以自由化、私有化为中心，但在落实的过程中，监管非但没有放松，反而随着更多规则的产生而不断被强化。

对于当今的美国而言，监管可谓无孔不入，相应的监管机构也多如牛毛，所涉及的领域也极其广泛。例如，在美国，大约有1/3的国民总产值要受到美国食品药品监督管理局（FDA）的监管。又如，有“美国央行”之称的美联储（Fed），其所作出的重大决策对美国乃至世界经济的影响力往往不亚于看似大权在握的现任总统。

相比监管在美国的无处不在，欧洲尤其是欧盟更是将监管运用到了极致，以至于有学者将欧盟形容为一个“超级监管者”（super regulator）。早在欧盟刚刚成立之时，就有一种批评指出，欧盟作为“超国家实体”本身就面临难以克服的“合法性赤字”（legitimacy deficit）问题。例如，英国的“脱欧”公投就可以理解为对这种过度膨胀的监管体制的一种最新的反制。

结合美国和欧盟监管型国家建设的历史进程，我们可以将西方监管型国家的政治基础归结为两个重要特征：基于“民主”的合法性（democratic legitimacy）以及精英主导（meritocracy）。欧美等发达国家的这种强有力的监管体系体现的正是现有政法资源和现代监管的有机结合。

三、中国的监管型国家建设：基于环境监管领域的考察

始自1978年的改革开放是中国监管型国家建设的历史起点。近年来，随着中国民众对空气质量、食品药品安全等社会问题关注度的持续上升，政府也在不断加大对相关领域监管的投入，并且在相关不同领域已经建立了相当级别和数量的监管机构，如食药监、质检、煤炭安全、金融监管等。可以说，中国当前已经初步建立起了一套相对齐全的监管体制，中国特色监管型国家的制度框架也已经初步形成。

具体到环境监管领域，首先有必要对中国环境监管体制的发展历程有所了解。其中，有一个最为简单快捷的观察途径，那就是环境监管部门在政府中的具体位置。从1982到2008年，中国环境监管部门的地位与作用在不断得到提升和加强，从下表中我们便可以直观地感受到这种变化。

表1：改革开放以来环境监管部门名称与级别变化历程

由上可见，从改革开放之初到2008年的近三十年间，中国的环境监管部门经历了一个漫长的成长与壮大过程。从中央层面上看，环境监管部门经历了近三十年的时间，才最终获得了与其他部委“平起平坐”的行政级别与地位（国务院组成部门）。当然，在面对环境问题跨部门协调时，环保部门仍不免面临其他相对强势部委（如国家发改委）牵制的顾虑。此外，从地方层面上看，地方环境监管部门（环保厅、环保局）仍要接受上级环保部门与地方政府的“双重领导”。尤其在地方环境监管部门的人事权和财权方面，地方政府往往居于强势地位。从这个角度来讲，如果地方政府特别重视GDP或税收的话，那么环境监管实际的执行力与治理效果将不可避免地受到负面影响。

此外，中央督查（或督政，central inspectorate）是近年来中国特色监管体制的一个新的发展。督查体制最早主要是从反腐领域产生，现在则被引入到各个不同领域。它所运用的不是简单的一个部委的力量，而是整个政府的力量。从这一角度来讲，中国政府出于政治需求的考虑，只能选择将环境监管与现有政法资源的供给相结合，从而最终使用政治干预的方式来进行。从结构上看，这一体制主要由居于顶层的中央督查或督政（central inspectorate）和省内的垂直管理（vertical administration）两大部分组成。加上原先有的环评、排污权、总量控制等，最终形成一个特别庞大、政治性较强的体制，这也是和它现有的政治资源完全结合在一起的。

同时，这一体制还有它的内在政治逻辑，即从政治信任的角度来讲，中国政府和大多数其他国家相比有其特殊性。例如，在欧美等西方国家，普通民众对地方或基层政府较为信任，对中央政府则不太信任，对国会的信任度可能更低。因此，在这一体制中，地方政府的地位与作用往往举足轻重。而在中国，民众对不同层级政府的信任度往往有着很大的差异。到目前为止，几乎所有的民意调查数据都显示，中国民众对中央政府特别信任，对地方政府则不太信任。具体而言，民众对地方政府的信任度可能只有60%左右，而对中央政府，这一数字却能达到90%左右。由此，在这种“中央督察、垂直管理和特殊的中央—地方信任体制”相结合的体制中，我们常常会看到如下情景：每当出现重大环境事件后，中央政府就会站出来指责地方政府“不作为”或“乱作为”，媒体和民众也会顺势而动，加入到批评地方政府的行列中来。即是说，“好事”总是由中央政府来做，“坏事”总是由地方政府来做。最终，在这一中国特色政治信任体系和环境监管体制相结合的背景下，一个不断反馈、逐步加强的综合性体制最终得以确立。

综上所述，当前中国特色的环境监管体制可以看做一个多层次的公共福利体系。它不同于西方式的“自下而上的、强调自由”的体制，但它的终极目标仍是为了增进社会福利。从当前的发展趋势上看，这种体制正越来越多地被运用和强化。当然，它还有不少显而易见的缺陷和不足。但横向地看，相比司法、社会参与等领域，中国的环境监管显然已经居于国家治理总体改革进程的前沿阵地，其所取得的成效不仅是突出的，而且也是值得充分肯定的。

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