思想评论|从选举民主到国家治理——香港政治发展的范式转换

作者：王衡

中国人民大学马克思主义学院讲师

摘要

摘要：香港回归祖国二十年来，在政治发展领域取得举世瞩目的成就的同时，“泛政治化”、“民粹主义”、“本土分离主义”、“否决政治”、“街头政治”等现实问题和突出矛盾依然存在，这深刻地折射出选举民主范式的理论缺陷与实践困境。作为英国“殖民撤退”战略的产物，以选举民主为范式的香港政治发展思路本质上属于“普选迷思”，它严重遮蔽了有效治理的重要性。对于香港未来的政治发展而言，必须尽快实现从选举民主到国家治理的理论转型与政策转向，将焦点从静态结构转向动态功能、从体制变迁转向实质效果，确立与国家治理相一致的价值目标、实现不同治理主体之间的良性互动、追求治理制度体系的完善和治理能力的提升，以经济增长、民生建设、国民教育和政治互信重塑香港良性政治生态。

一、“殖民撤退”战略：选举民主在香港的由来

在长达140多年的殖民统治时期，英国在香港推行的是典型的专制统治。由英王委派的总督集行政、立法大权于一身，不仅直接行使行政管理权，而且还通过主持立法局会议行使立法权。尽管民主程度很低，但由于建立了较为健全的法治体系和高效廉洁的文官队伍，英国殖民统治下的香港基本维持了政治体系的有效运转。与此同时，港英政府还通过发展经济、提供公共服务和社会福利，刻意回避香港作为殖民地的政治属性，不断强化香港的“工商社会”属性。与选举、民主等宏大政治议题相比，普通香港民众更关心社会经济发展状况及自身的生活水平，这种政治观念在相当长一段时期内是维系香港政治秩序和社会稳定的心理基础。

然而，20世纪80年代起，港英政府有计划地在香港推进包括立法局直选、开放政党政治等举措在内的激进民主化改革。尤其是“末任总督”彭定康于1993年推出的“政改方案”，将功能界别议员的间接选举制度变成直接选举，并变相扩大立法局直选议席，旨在将香港政治制度从“行政主导”转变为“立法主导”。只要熟悉英国历史便不难发现，上述做法是英国从殖民地撤退时的惯用手段。也就是说，选举民主在香港经历了“从无到有”的发展历程。在精心的战略部署下，英国将竞争性选举制度从外部移植到香港的政治体制之内，并以“民主化”为旗号对香港社会进行了空前广泛和旷日持久的政治动员。通过理论建构和意识形态建构，英国将香港政治发展的焦点引导到普选上，构成目前香港“泛政治化”的历史根源。总之，作为英国“殖民撤退”战略的产物，选举民主给香港带来了严重的负面溢出效应，不仅干扰了香港特别行政区政府管治权的有效行使，而且影响了“一国两制”框架下的香港政治发展进程。

二、“普选迷思”：选举民主范式的实质与症结

究其本质，以选举民主为范式的政治发展思路实际上是一种“普选迷思”。具体而言，它至少有以下三重表现：一是将民主视为评判政治发展的唯一标尺。二是将普选视为评判民主的唯一标尺。三是将差额选举、公民提名等选举的形式与程序视为评判普选的唯一标尺。

同时，选举民主范式的根本症结在于颠倒了政治发展的顺序，违背了政治发展的规律。政治发展的诸多目标之间应当遵循严格的实现顺序，一般来说首先需要建立有效的权威，然后才谈得上民主化。具体到民主形式上，不能颠倒的词典式秩序是“法治民主—分权民主—选举民主”，这也是民主建设的“正方向”。以选举民主为范式的香港政治发展思路是典型的“舍本逐末”，它所强调和聚焦的是作为“末”的“普选”，而不是作为“本”的普选的条件。选举民主对于香港而言属于外生型政治制度，其引进和推行需要与之相配套的一系列条件，否则非但难以带来政治发展，反而可能成为政治衰败的根源，最终酿成苦果。

具体到香港而言，首先，在经济发展遇到瓶颈的社会中，选举民主容易导致经济问题转化为政治问题，进而加剧“泛政治化”趋势。其次，在社会阶层存在严重分化的情况下，选举民主往往激化利益冲突并引发社会失序，进而刺激民粹主义兴起。第三，在缺乏有效国家认同的条件下，选举民主通常易于触发基于身份的政治对抗，进而带来分离主义的隐忧。第四，在缺乏充分政治信任的条件下，选举民主往往带来非理性的政治行动，进而导致“否决政治”盛行。第五，在政治制度化水平较低的条件下，选举民主往往冲击现有政治体制，诱发“政治衰败”。

三、“结构—过程—绩效”：香港政治发展可能的理论框架

如前所述，香港政治发展需要找到一个既能够妥善吸纳社会民主诉求、同时又能维持基本政治秩序的新焦点——国家治理。随着党的十八届三中全会将推进“国家治理体系与治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标，国家治理已经成为中国政治发展的指导范式，这也为香港政治发展提供了根本遵循。   

与选举民主范式相比，国家治理范式追求的是更加广义的政治发展。从国家治理的角度看，政治发展具有丰富层次和多维面向，以选举民主为焦点的政治发展非常狭隘。因此，基于“结构—过程—绩效”的国家治理分析框架，我们对香港政治发展的认识、解释和思考便获得了比民主化理论更为广阔的视阈。首先，香港政治发展应该确立与国家治理相一致的价值目标。其次，香港政治发展应该追求治理制度体系的全方位完善。第三，香港政治发展应该实现不同治理主体之间的良性互动。第四，香港政治发展的定位应该从静态结构转向动态功能、从体制变迁转向实质效果，追求治理能力的全方位提升。

四、“以有效治理重塑良性政治生态”：香港政治发展的政策主张

研究范式的转换必然推动政策思路的转变。国家治理范式既为香港政治发展的理论转型奠定了基础，也为香港政治发展的政策调整指明了方向。鉴于“香港维护国家主权、安全、发展利益的制度还需完善，对国家历史、民族文化的教育宣传有待加强，社会在一些重大政治法律问题上还缺乏共识，经济发展也面临不少挑战，传统优势相对减弱，新的经济增长点尚未形成，住房等民生问题比较突出”。[1]以治理为导向的香港政治发展应该着力在以下四个方面取得突破性进展：一是推动经济增长，从经济根源上消弭 “泛政治化”的负面影响；二是缩小贫富差距，促进以民生为导向的利益结构调整；三是推动和普及国民教育，增强港人的国家认同和政治归属感；四是完善政治沟通、社会协商与利益妥协机制，增进中央与香港社会各界的政治互信。总之，香港政治发展的政策主张在于以有效治理重塑良性政治生态。与片面追求选举民主相比，这是从“逐末”到“筑本”的转变。对此，香港也应当尽快走出一城一地的狭隘格局，及时融入国家发展的大潮、把握民族复兴的机遇、参与全球治理进程，以开放的视野和积极的心态筹划香港的未来。

[1] 习近平：《在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2017年7月2日，第2版。

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