浅谈城投公司发展战略

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一

城投公司发展概况

城投公司是城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府投资融资平台。为政府融资用于公益性地方基础设施建设、土地开发等，具有很大的公益性，主要依靠政府财政拨款，自身盈利能力差。

其主营业务主要分为四个方面：基础设施建设、政府工程代建（如安居房、人才房）；房地产开发；投融资，资本运作；资产管理和经营。城投公司在城市化进程中发挥了很大作用，国家政策引导为城投发展创造了良好的外部条件。城投公司作为政府特许经营的公司，承担着政府城市化建设的责任，同时要为政府资产保值增值。

但近年来，城投公司存在盲目扩张的现象，随着国家政策的变化，城投公司经营的公益性和非市场化的融资结构，逐步向市场化转型，这之间的矛盾进一步凸显。

发达国家城市基础设施投融资，大致经历了国有化、私有化、市场化三个阶段，政府将原有以行政管理方式经营的项目投向市场，发挥市场资源配置的基础性作用，充分利用了社会资源，引入市场竞争机制，运营主体多元化，促进了城市建设。

在我国城投发展的历程中，伴随着城投资金投入的增加，政府的债权规模不断扩大。2014年，43号文件明确规定了对政府举债投融资的限制，政府不能再对城投公司的债务承担无限连带责任，至此，城投公司的压力大大增加，城投转型发展日益紧迫。

二

城投公司发展问题

有三个方面比较突出

1. 资金短缺

城建项目融资主要有三大类：政府投资、证券发行和银行贷款。目前公司规模扩张迅速，融资实力跟不上，城市化进程，加快需要投入更多资金，进行城市建设，城投公司承接的项目一般投资大、运营成本高，城投公司主要依靠政府财政拨款和发放债权，但目前政府的财政状况难以为继。虽然市场融资多元化，但真正符合融资条件的并不多。政府为增强城投公司的融资能力，将道路、燃气、桥梁等资产注入城投公司，但这类项目产权不清晰，城投公司并没有实际管理权，资产膨胀，但实际可用的资金少，可用于贷款抵押的资产并不多。

2. 管理模式问题，效率低下

城投公司没有形成现代企业制度，管理模式落后，许多事项停留在计划经济的层面。

另一方面城投公司与政府的密切联系，导致其经营管理方面难以完全脱离政府的管束，人员管理方面依靠政府，缺乏竞争力，经营决策制度冗（rǒng   荣 zá）杂，许多手续需要政府层层审批，缺少灵活性和时效性，难以适应瞬息万变的市场经济。项目建设上轻视经营只重建设，效益差；财务上，财政统筹收支，经费调整周期长，没有形成适应市场的资本循环体系。

3. 盈利能力差，业务不突出

城投公司承接的项目众多，大多是投资大，回报低，周期长的项目。政府为城投公司注入的项目有些只是划分了所有权，而实际上没有管理权，城投公司专业能力差，项目繁杂，少数具有盈利能力的业务又难以深入专研。造成城投发展方向不清晰，效益差。

三

城投公司发展战略上

我有四个方面的思考

1. 明确城投的发展定位

城投公司以筹建项目资金为核心，重新定位，要改变城投为政府举债的功能，

根据国家政策、政府需求和企业自身发展需要，加快向融资型国有企业转变，向城市经营实体转变。做好城市资源整合统筹管理，让城投公司在国有企业改革中发挥重要作用，城投公司积聚了大量资产，要做好资源整合，在企业转型中统筹管理。

根据不同城市的特点，因地制宜，围绕城市总体发展目标和规划，发挥地方优势。结合城投自身发展使命和经营公益性、低盈利的特色，发挥方便与政府沟通的优势。

2. 完善企业的经营管理模式，建立现代企业管理制度

城投公司与政府机构的密切联系，使得城投公司的发展带有事业单位的特点，日常管理不到位，人员怠工，缺乏竞争意识，内部权责不明确。建立现代企业制度，使政企分离，专项政企合作，借鉴发达国家经验。破除行政管理的限制，政府不参与具体工作，发挥市场的主导作用，明确人员权责，完善管理方式，科学管理，建立激励机制，营造现代企业竞争氛围，提高经营效率。可以建立董事会制度，形成对已有股东的监督和管理。

从收入分配机制上入手，靠近核心业务的部分，越要灵活处理，实施混合所有制和股权激励，充分发挥竞争带来的激励优势。

3. 建立长期发展规划，完善财务管理方式

政府退出市场融资领域，才能更好的发挥城投公司的作用，开放社会投资领域，支持城投公司成立股份公司，充分利用社会资源，吸引民间资本、外商投资。企业正常运转离不开资金流动，确保资金正常流动，需要对企业经营的内外部环境进行全面的分析和把握。企业对内根据不同业务的特点，对财务要进行长期和短期的规划。

长期上，针对主营业务，加大投入，制定完善的发展规划，提高资源配置效率，为公司的长期发展做铺垫。

短期上，限制高投入低产出业务的投资，使资源利用集约化、高效化。同时对外拓展多种融资方式，整合资产，多渠道融资。

企业发展持续融资需要更强的实力，城投公司应加快重组资产，提高经营管理能力，提高资产有效性，实现实体经营。做好顶层设计，明确业务重点，把握发展方向，精耕公共服务，基础设施，服务于城市发展需要，开发城市综合运营。

对城投的业务领域做综合分析，对经营行业重点提高盈利能力，为融资发行债券做铺垫。对公益性业务，因其服务对象及政府支持的特点，可通过政府补贴政策，优惠维持运营。

融资上，利用股票资本市场推动企业上市。现阶段城投企业利用自身，发行新股难度较大，建议转向兼收、并购其他公司的方式，借壳上市等途径拓展融资渠道。从而由此降低企业负债率，减少政府赤字。

4. 完善人才选拔培养制度

企业发展离不开人才培养和利用，不同领域的业务需交由专业人才管理。政府管理企业对专业人才的选拔多有欠缺。应根据具体建设项目的经营模式，培养专业人才。

现阶段城投项目经营模式一般分为四种：投资与资本运作模式、建设项目的建设管理模式、设计建设与施工建造总承包模式，项目的建造-拥有-运营模式。根据不同需求重视人才的培养和使用，发挥人才的积极性、创造性具有重要意义。

作者：余芙蓉，北大纵横特聘合伙人

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