智库观察︱让城市在最高级别会议获一席之地

巴黎市长安妮•伊达尔戈（Anne Hidalgo）在城市网络组织“C40”和“市长契约”举行的会议上

● 英国伦敦大学学院城市领导力倡议活动带头人，伦敦大学学院外交与城市理论教授米歇尔•阿库托（Michele Acuto）认为：在城市创新和全球治理之间建立更多的战略关系，将会有助于面对当今的严峻挑战

2016年10月，在厄瓜多尔基多举行的讨论住房和城市可持续发展问题的第三届世界人居大会（Habitat III）上，联合国推出了“新城市议程”（NUA）。这项议程的宣布旨在利用城市的力量作为可持续发展的动力。然而，通往基多大会的道路是艰难的：在城市被纳入多边外交方面还做得较差，而且对城市权力和预算的限制也威胁到城市作为全球变革主体的效力。

在全球温室气体排放方面，城市已经占到70%；在城市居住的人口，已经超过了全人类的半数。多数城市正在继续扩大：到2016年年底，会有7 000多万人移居到城市地区；到2030年，拥有1 000万人口或更多人口的超大城市将会从当今的28个增加到41个，届时城市居民每年将会产生超过20亿吨的废物。

然而，作为政治组织的实体，城市也在推动着可持续发展方案的出台。例如，在智利的圣地亚哥，到2017年，每天近250万乘坐地铁上班的人员将会由太阳能和风能驱动的交通系统运载。1975年，新加坡开始通过收取交通拥堵费率先实施了高效的交通管理。在南非的开普敦，制定了非洲大陆上最有雄心壮志的节水目标。在性别平衡和人权方面，美国加州旧金山和加拿大蒙特利尔的执行政策已经超越了联邦政府的标准。城市在全球应对严峻挑战方面的重要性，已经在“巴黎气候变化协定”、“联合国可持续发展目标（SDGs）”和“联合国减少灾害风险仙台框架”中都得到了认可。

跟以往任何时候相比，城市网络化的程度更高了。通过共同努力、分享经验，通过在卫生、管理、民主、基础设施和安全等方面建立公私合作关系，城市的能力有所增强。正式的城市网络包括：城市和地方政府联盟（UCLG）、洛克菲勒基金会的100座弹性城市、世界卫生组织（WHO）的健康城市和地方政府环境行动理事会（ICLEI）的可持续发展等。1985年有55个这样的网络，现在这样的网络有200多个，从气候变化到性别平衡、卫生健康、安全问题和民主问责等，涉及的问题很广泛。

C40城市气候领导小组是一个专注于环境行动的网络联盟，包括从悉尼、里约热内卢、香港、约翰内斯堡和伦敦等在内的86个世界上最具影响力的人类居住区。自从2011年以来，该联盟提出的9 831项举措在全世界范围内每12个人中就会影响到一个人，C40城市的经济占世界全民生产总值的25%。凭借28亿多美元的资助，到2020年C40将力争把二氧化碳的排放降低645兆吨。

然而，国家政府之间的协作不完善，参与SDGs和第三届人居大会之类的全球性治理过程受限，协作资金缺乏，数据收集和数据分享不足，这些都妨碍了城市所履行的承诺。许多城市间的协作仍然是临时的，没有经过市长和地方官员的战略思考。品牌和商业机遇是城市网络的主要驱动因素，这往往被当作是“虚张声势”。

像第三届人居大会所说的那样，可持续发展的战役在城市里不管是会赢还是会输，都必须要给城市作战的机会。城市网络需要纳入多边关系进程中，需要更多地朝全球目标努力，需要用更尖端的设备来提供数据，需要在财政和政治上获得更大力度的支持。

城市网络发展迅猛

众多城市清晰地看到了网络的好处。2015年，在C40城市发起的气候行动中，三分之二的行动同时也被其他C40城市采取；95%的城市计划扩大城市规模。例如，韩国的昌原市正在利用“阴凉屋顶技术”来反射光线，为建筑物降温，这一技术利用了C40城市东京和纽约的经验。

由于全球化和环境更受重视等因素的影响，就各种问题进行协作的正式城市网络在数量（见图1）、区域级别（见图2）和范围（见图3和图4）上均有所升级。

协作和全球网络的治理风格很重要。例如，一般说来，在C40的城市中，跟更加注重协作方式的城市相比，那些以自上而下的方式占有并经营资产的城市采取的试点气候行动较少。那些跟企业、民间社会和其他城市地区进行创新合作的城市，在全市范围内推广试点项目的可能性要高出3倍。将近三分之二的城市网络都跟多边组织和大型企业之间展开某种形式的合作，例如，跟世界银行和总部位于伦敦的工程公司Arup之间的合作。

发展中国家的城市也参与进来：里约热内卢在2013—2016年主持C40小组的工作；目前伊斯坦布尔主持UCLG的工作，波哥大主持联合国全球更加安全城市网络联盟的工作。小型城市也是积极的，例如芬兰的库奥皮奥和意大利的乌迪内都是世界卫生组织健康城市网络联盟的成员。在南非，茨瓦内是包括比勒陀利亚在内的一个中型城市，该市正在扩大沼气发电厂的规模。在2015—2035年，通过跟国际发展基金会和其他C40城市的能源工作组合作，茨瓦内要投入500万美元，减少二氧化碳排放200万吨。

市政机构渴望做更多的事情。据报道，2015年，在适应能力、水源、能源供应、私人运输和社区发展方面，C40计划对90%的行动进行进一步拓展，其中包括：墨尔本的目标是每年植树3 000棵，到2040年使市区的树木覆盖面积增加1倍；到2015年，费城免费捐赠的树有8 000棵。但是，在当前城市网络的范围内，城市能够取得的成就仍然是有限的。

城市网络发展的限制性因素

城市网络发展的限制性因素首先是资金短缺。即使是资金支持力度较大的C40小组，也有近三分之二（64%）的气候行动完全是由城市自己的预算和储蓄资助的。从长期来看，这是不可持续的，小型城市和贫困城市无法承担起高昂的费用。比较广泛的投资主体包括：全球发展组织，如世界银行；慈善机构，如洛克菲勒基金会；企业，如西门子公司；某些国家政府，如德国。为了协调应对全球性的挑战，预算紧张的城市和市场驱动的私营部门面临太多的需求。

在“可持续发展目标”、“仙台框架”和“新城市议程”中，尽管对数据生成和共享都有要求，但数据生成和共享仍然不足。尽管45%的城市网络发布报告，列出其行动，但是较少利用时事通讯（37%）或者通过协作平台、博客和社交媒体（24%）跟成员进行联系。在地方级别上，城市网络需要努力收集信息、存储信息、分享和交流信息，需要提供更加精确的城市数据，这些数据既要有个体相关性又要有全球相关性。

城市和城市网络跟国家政策框架和国际政策框架联系不畅。在某种程度上，城市问题受到了联合国的关注。例如，联合国通过世界卫生组织健康城市网络、联合国教科文组织和联合国人居城市安全网络以及其他国际机构（如世界经济论坛）来关注城市问题。但是，没有正式的机制可以保证城市和城市网络能够在全球决策会议上获得一席之地。

中央政府低估了城市网络在当地和国际上可以发挥的潜力。在“新城市议程”汇集到第三届人居大会的过程中，尽管经过了广泛磋商，汇集了城市、大学和私营部门的意见，但是在很大程度上这仍然是经过了国家的努力。国家城市网络几乎占全球城市的一半，但决策时仍处于边缘。在全球性治理中，需要把城市当作积极的合作伙伴，而不能仅仅将其当成市场的场所。

战略上的网络联盟

要想提高城市网络的影响，必须在3方面进行加强，即投资、合作和研究。

更加明智地进行投资。国际组织和企业部门对基础设施投入了大量的资金，其中包括2015年的私人投资1 116亿美元和2014年的世界银行投资242亿美元。各国政府应该投入更多的资金，并鼓励城市进行探索与试验。在这方面，慈善机构处于领先地位。例如，100座弹性城市工程资助了1个耗资1亿美元的网络项目，从达喀尔和德班到越南的岘港，该项目在全世界范围内覆盖了100个城市，以便创建弹性计划和共享技术。

2015年，C40小组首先推出了C40城市投资服务。如果资金能够有效地利用在中低收入国家的城市可持续基础设施上，那么德国联邦经济合作与发展部的370万美元和美洲开发银行的200万美元，在接下来的3年中会增加到2 000万美元，投资项目将包括低碳运输和可持续街道照明等。但是，这些资金的运用局限于同一城市网络中。同样，也需要拨款来帮助城市解决所有的重大挑战，包括性别平衡或安全问题。

弥合治理上的差距。城市网络应该是全球行动的一部分，不应使其单独行动。南非的约翰内斯堡受到C40联谊城市华盛顿哥伦比亚特区的启发，目前正在跟世界银行和全国性机构合作，推出一项“增税融资计划”，以加强城市区域的规划工作。同时，世界卫生组织健康城市网络被设计成为“实地实验室”，以便进行试验并对世界卫生组织在当地展开的工作进行宣传。从25年的跟踪记录中获取的众多经验之一是：让学者们参与进来是很重要的，应该由他们来评估城市联盟的影响力和有效性。

地方政府应该更加有效地进行合作。例如，100座弹性城市拿出100万美元的津贴，任命官员来协调城市所有的弹性工作，包括部门与部门之间、地方机构与国家机构之间以及100座城市网络之间的工作。

加强科学与政策之间的相互联系。城市需要数据收集、共享与分析，以便能够更加协调和有效。解决办法可能就在离市长办公室不远的地方——在4个主要的城市网络（C40，世界卫生组织健康城市，联合国创新城市和UCLG）所在地，市政大厅跟最近的主要大学平均距离只不过4公里。然而，多数评估都是委托给私营机构或者海外大学进行的。在这方面，慈善机构和大学又走到了政府的前面。例如，哈佛大学、劳拉和约翰-阿诺德基金会正在赞助“城市首席数据官”的同行网络，支持数据的可视化和预测分析。建立本地研究中心，特别是在非洲、拉丁美洲和东南亚建立研究中心，会促进地方创新和当地解决方案的产生。

跨网络的工作需要巩固和加强对国家和国际决策过程的参与度。在这方面，“市长契约”网络是个起点。2014年，联合国特使迈克尔•布隆伯格（Michael Bloomberg）和联合国秘书长潘基文（Ban Ki-moon）建立了“市长契约”。通过将C40，ICLEI和UCLG联系起来，“市长契约”跟528座城市有关联，涉及人口4.38亿。Arup公司和其他“市长契约”合作机构已经开始分类记录成员单位自愿履行的碳承诺，以此作为迈向集体核算的第一步。到目前为止，这种联系只是试验性的，还需要加强，需要跨越更多的部门，包括气候部门、卫生部门和安全部门，需要为在科学和政策之间建立更加密切的联系提供支持。

毫无疑问，城市正在改变着世界。如果城市一致行动起来，在全球具有最高决策权的会议上获得一席之地，并带着战略思维参与进来，前途将会更加光明！

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