观点 | OECD《开放公共部门信息的政府措施评估》报告分析
报告对OECD各成员国的国家战略及最新进展、财政预算、开放范围、开放门户网站和、开放格式、许可和定价行为等方面进行了调查研究，并对各国政策措施的影响和提出了修改建议。其主要观点如下：
（一）开放公共部门信息和开放政府数据的区别和联系
“公共部门信息”（PSI）指政府或公共机构行使其职能时产生的信息，包括天气、地图、统计或法律等数据，以及在档案馆、图书馆、博物馆持有和维护的信息。“开放政府数据”（OGD）是由政府或政府控制的实体生产或委托生产的，能够被任何人自由利用、再利用和再分配的数据。
从不同点来看，首先“公共部门信息”和“开放政府数据”产生的背景和理念不同。公共部门信息存在已久,其最初的目的是通过信息公开，满足公民的“知情权”，但随着数字经济的到来，近年来的趋势是以低成本或免费向商业应用开放。而开放政府数据是在大数据时代背景下2009年由美国政府启动的潮流, 从出现之日起，其基本理念就是公民能够自由访问和再利用政府数据和信息，并通过国家集中门户网站向公民开放，其目的是为了参与政府治理，活跃商业和社会活动，促进创新和价值增加。其次，从价值链的流转来看，数据处于大数据价值链的最前端，相当于原材料，如从基站和卫星观测站收集的气象数据，从地面测绘机构和航空、卫星观测站收集的地图数据，政府直接从人口、企业和其他实体收集的统计数据等。而数据经过结构化处理后才能成为信息，信息再转化为知识，最后才能转化成增值产品和服务。再次，从存储和展现形式来看，公共部门信息通常以文本的形式存储，而政府数据通常存储在政府数据库中。最后，数据和公共部门信息的适用范围不一样。如上所说，数据相当于原材料，而公共部门信息是已经转换、处理过的信息，适用的最终用户相对有限。在当前数字经济大潮中，社会各界对原始数据的需求更为强烈。
从关联性来看[2]，公共部门信息和政府数据都是由政府或公共部门行使职能时产生的，从广义上说，公共部门信息实际包含了政府数据，政府数据只是公共部门信息中数字化存储并且可供公民自由访问和再利用的部分，同时开放政府数据强调数据的原始性。因此，OECD这一报告中所评估的公共部门信息开放措施，实际包含了开放政府数据的相关措施。
（二）开放战略上，制定政府数据开放战略成为普遍趋势
几乎所有接受调查的国家都制定了专门战略来促进对公共部门信息的访问和再利用。一些国家的战略相对独立和明显，例如澳大利亚、智利、丹麦、英国、芬兰、西班牙和爱沙尼亚；一些国家的战略与总体的开放政府战略或者电子政务战略交集在一起，例如加拿大、日本、美国、挪威、葡萄牙和瑞典；一些国家的战略和开放政府数据战略是重叠的，例如韩国和欧盟。只有比利时、匈牙利和瑞士三个国家还没有中央层面的战略，但是瑞士正在制定开放政府数据战略。
从新趋势来看，近年来各国政府的公共部门信息相关政策主要聚焦在促进信息的可获取性和格式的可用性，以促进信息资源增值和业务应用创新。主要表现在，提供统一的门户网站和线上目录来访问和使用政府信息；推动信息的开放并使其机器可读和可互操作；以及在必要的情形下对政府信息资源进行数字化。政策措施近年来另一个显著的特征是简化了许可流程，向免费、非排他和开放许可转移。同时，公共部门信息战略也不断向开放数据战略转变。调查显示，已经有14个国家存在中央层面的开放政府数据战略,7个国家同时存在中央和部委层面的战略,3个国家在部委层面有战略,仅有1个国家没有国家战略或政策。
（三）开放范围上，原则上全部开放，但允许少数领域的公共部门信息不开放
在推动公共部门信息资源开放的同时，大部分国家都将特定类型的信息排除在其公共部门信息战略的开放范围，包括文化机构持有的信息，公共广播运营商持有的信息，科研信息，保密信息，个人信息和国防/安全信息。日本将不适合向公众公开的信息排除在外，如与安全相关的信息。韩国排除了机密信息、个人信息和第三方权利。墨西哥将可能会危害公共利益的特权信息（国防、执法和法律诉讼）、保护第三方权利的保密信息（个人数据）排除在外。英国将涉及国家安全或可能用于犯罪活动的特定信息排除在外，同时还排除了法律上已经认可的第三方知识产权的共享信息。修正后的2013年欧盟公共部门信息指令要求开放包含在图书馆、博物馆和档案馆中的文化内容，但仍旧排除了涉及第三方知识产权、国家安全、商业机密和数据保护等方面的信息，以及由特定公共机构（例如广播运营商、教育和研究机构）持有的内容。
（四）资金保障上，资金并不被认为是开放政府数据的主要障碍
反对以免费方式开放公共部门信息的一个主要原因在于担心无法筹集资金，以弥补公共部门信息转换为数据资源的成本,以及无法补偿原来收费时出售公共部门信息所获得的收入。但对OECD国家的调查发现，大部分国家出售公共部门信息只获得很少的收入(不到提供公共部门信息支出的1%)。即使在英国和荷兰两个公共部门信息销售收入较高的国家，其收入额也仅占生产公共部门信息的支出额的20%不到。
同时调查发现，各国在以免费方式开放数据和信息的过程中，并没有遇到特殊的资金难题，并且这也不是各国原来认为的主要障碍之一。在20个参与调查的国家当中，欧盟、澳大利亚、比利时、加拿大、英国等13个国家与地区并没有建立专门基金或预算，来支持公共部门信息的开放；大部分国家的资金来源为内部预算，或对现有资金的重新分配。英国并不认为开放信息和数据会导致支出的显著增加，欧委会甚至认为可以降低行政支出。
设立了专用资金的国家采用两种方式：一种是在预算内考虑（智利、丹麦、芬兰、日本、韩国、墨西哥）；一种来自开放政府的资金计划（葡萄牙、斯洛文尼亚）。值得指出的是，虽然澳大利亚、加拿大、芬兰等国并没有为各政府部门开放数据设立专门资金或预算，但是对于国家统一的开放数据门户网站却设有专门的资金支持。
（五）开放渠道上，各国均已经或正在建立集中的政府数据开放网站
几乎所有的被调查国家都已经具备或正在建立一个集中的公共部门信息开放的网站。已经具备开始运作的集中门户网站的国家包括澳大利亚、加拿大、治理、丹麦、韩国、挪威、葡萄牙、英国、西班牙、美国、爱沙尼亚、斯洛伐克和欧盟。而日本、瑞典、瑞士和芬兰正在建设之中。这些网站通常与地方门户或主题门户相链接，并在集中门户网站上提供全面的或经过挑选的信息目录。欧盟也正在开发一个泛欧数据门户网站，促进对所有欧盟成员国开放数据资源库的访问。在集中门户网站上，通常会有数据集的信息和清单，并包含再利用的条款和条件，法律和财务方面的限制（如果存在）以及定价和收费方式。在多数情况下，被调查者指出如果要全面和及时地设计、实施和上传数据到集中网站上是一项非常耗时、耗力的工作。
（六）开放格式上，数据的机器可读性和互操作性成为各国追求的主要目标之一
公共部门信息的开放和再利用水平取决于信息资源的格式和可互操作性。因此，所有国家都致力于使数据集机器可读和具有互操作性，并鼓励使用开放标准。在现实中，距离这些目标仍有较大的距离，并且各国之间也存在较大差异。在格式机器可读方面，新的文件可以以机器可读的格式建立，但是旧的文件通常却不是数字化格式。例如，英国近期产生的文件是机器可读的，但是原有文件大部分都以PDF格式或其他不可处理的格式存在。加拿大大部分文件都是机器可读的，而比利时只有少数机器可读。在开放标准方面，集中门户网站上并非所有的公共部门信息都以开放源/标准的方式提供，这是因为标准是随着时间不断演进的，其普及和应用都是在最近才开始的。元数据同样也没有被广泛提供，尽管各国通常都将提供所有数据集的全面、标准化的元数据作为目标，但是大部分的集中门户网站却达不到这个目的，这是因为元数据的提供要依赖于已确立的数据集并不存在广泛或相关联的元数据。
（七）许可和定价方式上，开放许可和免费再利用成为各国主要原则
大部分被调查的国家都采用了“创作共用”（Creative Commons，CC）或类似的无限制的宽松许可模式，只保留了署名要求，例如英国、加拿大、比利时、挪威和西班牙。在该许可方式下，被许可人可自由共享、拷贝、分发、传播、改编该著作，并用于商业目的，唯一的条件就是要以作者或许可人规定的条件注明出处。
大数据时代的到来，人们观念上也逐渐将公共部门信息由一种政府限制性资源，看作是一种促进创新和经济增长的关键资源，并倾向于以最低成本收费或免费开放转变。大部分国家都已经向免费或边际成本定价模式迁移，例如欧盟大部分国家、澳大利亚、加拿大、日本、韩国。也有一部分国家仍保持着原有的收费习惯，例如比利时、匈牙利、瑞典、西班牙、瑞士等。也有一些国家在保持总体免费的情形下，允许在少数情形下收费。例如，英国对于四个贸易基金[3]产生的“高价值数据”仍维持收费。日本一般情况下开放的数据是免费的，但是对于只有有限用户和提供成本高昂的数据需要收费。
（八）对OECD《建议》的修改方向是更加反映政府数据开放趋势
调查结果显示，OECD理事会2008年发布的《关于增强公共部门信息的访问和有效利用的建议》中关于开放、访问、再利用、资产清单、版权和定价方面的原则对各国的战略设计产生了正面影响，同时在具体的操作实践中也应用了这些原则，例如开放门户和许可证设计等。