助力数字中国该如何建设政策法规体系 | 贯彻十九大专题

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2016年10月9日，习近平总书记在中央政治局第36次集体学习中明确要求“做大做强数字经济”。刚刚落幕的十九大上，习近平总书记在十九大报告中进一步提出“建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会”，明确了建设数字中国的未来构想。促进数字经济发展已经成为国际共识，二十国集团通过了《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，美国、欧盟、德国、英国、日本等主要国家和地区加紧数字经济战略布局。

数字全球化时代，数据正在成为新的生产要素。在中国，数字经济引领中国经济新动能，信息基础设施以及数字化的传统基础设施正在成为新的基础设施，信息产业正在成为先导产业。传统产业加速利用互联网，各行业ICT投入持续加大，自2002年起，历年企业ICT投入不断提高。数据经济也在创新产业新形态，既催生了全新产业，比如共享单车，也促进了传统产业变革，例如在传统出租车的基础上形成了网络约租车。数字经济也在重塑组织模式，企业组织、政府治理模式都在数字经济浪潮下发生了变革。

习近平总书记在十九大报告中提出的“数字中国”构想，是在科学认识和把握数字经济发展规律和趋势的基础上提出的最新重要论断。

• 从提法上看，数字中国的站位更高。数字经济是在新技术新业态的基础上，通过传统技术设施向数字基础设施的转型，持续形成新型生产力，从而不断调整和变革生产关系。数字经济关注特定产业和特定领域。数字中国立足于国家高度，以整体国民经济发展为基础，探索覆盖全行业全领域的数字化发展和革新，寻找各行各业中数字经济发展的突破口，推动每个行业都能把握数字经济发展的机遇，享受数字经济浪潮的红利。

• 从本质上看，数字中国的内涵更为丰富。数字经济围绕新技术本身，通过催生新产业和传统产业升级来激发新的经济增长点。数字中国建设则是在国家高度，顺应生产力发展的新需要，从底层调整生产关系，通过国家战略引领和制度保障，营造覆盖全社会的数字经济发展环境。在数字中国建设模型中，数字化将越来越成为国家发展的基础手段，适用于工业、农业和服务业等国民经济各个领域。

• 从实现目标来看，建设数字中国的目标更为宏伟远大。数字经济以经济为核心，最终目标是实现经济效益，形成良性的经济生态，提供持久的发展动力。数字中国以国家为核心，实现的目标超越经济效益，在很大程度上也关注公共利益和社会效益。以中国为数字化的核心也意味着，中国数字经济的发展还要面临与数字全球化的接轨，在国际舞台上建设数字中国。

数字中国建设以数字经济发展为内生动力。数字经济包括数字产业化，实现信息产业增加值，也包括产业数字化，实现信息技术对其他产业的贡献。2016年，我国数字经济规模达22.6万亿元，同比增长18.9%，占GDP比重为30.3%，对GDP增长贡献是69.9%，数字经济在国民经济中的地位不断提升。目前我国正处于数字中国的建设初期和关键时期，数字经济驱动力表现突出，但存在区域发展、行业发展不平衡。

从区域来看，数字经济区域不平衡发展格局突出，不同省份差异明显，具体表现为梯次发展趋势：

• 东部沿海省份数字经济发展较好，中部省份次之，西部省份数字经济发展相对较弱。

• 广东、江苏、上海、浙江、山东数字经济规模都突破了1万亿元，这五个省市的数字经济总量占全国数字经济总量的近二分之一。

• 相比之下，宁夏、青海、甘肃等九个省份数字经济总量均在3000亿元以下，九省份数字经济总量仅相当于全国数字经济总量的7%。

从行业来看，第三产业行业数字化水平实现29.6%，高于第一产业的6.2%和第二产业的17%。其中，第三产业中的个人消费与服务领域数字化水平又相对更高于公共服务领域。

未来在数字中国战略引领下，数字经济还将继续保持高速增长态势，区域发展不平衡和行业发展不平衡也有望逐步得以扭转。为了实现数字中国建设目标，保障数字经济平稳快速发展，政策法规方面的制度建设十分重要。从整体上来看，数字经济领域法律法规建设还存在滞后、空白等问题，数字经济监管仍面临传统监管思路和落后监管手段的制约。解决这些问题需要顶层设计和统筹考虑，针对具体问题分类施策。不过总体而言，数字经济制度建设中，要善用和区分政策工具的手段与法律工具的手段。

一般来说，政策工具的作用体现在促进发展，政策本身具有灵活性、及时性和时效性。政策的制定周期可以很短，一项政策的出台能够聚焦于特定行业，甚至是某个行业的特定方面，根据现实发展的需要来快速营造较短时期内的政策环境。政策工具适合在发展孕育期、初期使用。目前我们正处于数字经济发展期，数字中国建设初期，还有很多行业、区域都处于数字中国建设落后状态，需要以政策工具为主，来强化发展速度和力度。十九大报告中提出深化供给侧结构性改革、实施乡村振兴战略、实施区域协调发展战略等都从国家层面明确了政策方向，具体到数字经济发展领域，还需要针对相应区域、相应行业，加快政策出台步伐，提高政策引领力度，优先解决发展问题。

与之对应，法律工具的作用主要是保障有序，法律本身具有强制性、保守性和程序性。法律的制定周期往往较长，需要经过较为严格的立法程序，以确保其权威性、稳定性和强制性。法律的目的是调整社会关系，它总是将成熟的社会关系上升为国家意志。法律工具往往在发展中期和成熟期使用较多。针对发展过程中凸显出来的问题，基于深入、科学的认识，将渐趋成熟的社会关系固化为法律，避免无序发展、恶性发展等负面效应。

因此，保障数字中国建设的良性发展，需要通过构建政策法规体系来实现。对不同行业、不同区域、不同领域分别运用政策工具、法律工具。

当前阶段，数字中国建设应以政策引领为主，大部分行业、区域的数字经济发展还处于构思阶段和起步阶段，亟需相应的政策呼应，给予必要的支持和引导，特别是在工商登记、税收、行业准入等方面，要始终以数字中国建设的宏伟目标为指引，结合数字经济发展的动态实践，不断地出台针对性的政策措施，激发数字经济发展的创新性和灵活性。对于这些领域和行业，要谨慎使用法律工具，秉持宽容立法的理念。法律工具具有刚性，不宜过早强调数字中国相关立法活动，以避免在数字经济发展初期管得过严，扼杀了产业创新活力，影响变革动力。同时也应当认识到，数字经济发展依托于传统现实社会，原则上可以适用传统的法律体系与法律关系。不过在数字经济出现的过程中，也在部分环节和部分领域改变了传统法律关系要素的内容，改变了传统的法律关系或者形成了新型法律关系。针对这些问题，才需要进一步制定数字经济发展的法律。而这种新的立法活动，也应当是建立在新型社会关系发展较为充分、法律关系较为清晰化的基础之上。

与此同时，法律工具的根本保障性也不容忽视。一方面，数字经济在互联网发展、“互联网+”形势的长期基础上，已经在部分行业、部分领域实现了成功突破，取得了较好的成绩和效果。在这些行业、领域，社会关系已经逐步成熟，法律关系也较为明朗，发展中的问题也逐步暴露，甚至发生激化的风险。比如依托共享经济而产生的网络约租车领域，司机、乘客、平台之间的相互关系已经基本固化并论证清楚，同时在业务发展中也出现了普遍性、典型性的问题，在有一些地区这些问题的矛盾还十分突出。因此，针对网络约租车这样发展成熟的领域，加快立法活动就十分必要。此前中央层面已经出台了专门的管理办法，各地方也陆续出台了相应的管理办法，就是对网络约租车发展过程中所形成的新型法律关系予以调整，解决发展中出现的各种问题，保障行业健康有序发展。另一方面，秉持宽容立法理念的同时也要避免法律滞后性的弊端。由于立法的程序性要求很高，从立法项目启动到法律出台一般时间较长。然而，还有很多行业、领域处于数字经济发展初期，比如人工智能、无人驾驶等领域，过早的立法容易限制行业探索发展空间，导致整体行业发展落后。为了解决宽容立法和法律滞后之间的矛盾，需要增加立法工作的前瞻性研究，充分借鉴国外已有的有效经验和做法，强化法律基础理论研究，设计不同立法思路和路径，发挥行业智库、法律智库的重要作用，立法工作提前布局，与产业发展同步推进，但具体立法项目可以先缓行一步，等到产业发展中后期，政策工具发生失灵情况时，快速出台相应立法项目。

从长远来看，数字中国建设的政策部分将在发展后期逐步弱化，其法律法规部分将最终全面出台，形成三个层次的法律法规体系。

• 首先是对基础法律关系进行调整，出台统筹性、基础性法律项目，解决电信和互联网领域的基本法律关系问题。

• 其次是针对具体行为的法律法规，以互联网平台为基础，规范网络环境的垄断、不正当行为，出台或修订相应的立法项目。

• 最后是解决运营、资源、平台等层面的具体法律问题，通过实施或制定《网络安全法》《电子商务法》《个人信息保护法》等相关法律，实现对具体问题的有效法律规制。

• 此外，保障数字中国建设还需要重点实现数字化形势下知识产权保护问题，在传统较为完善的知识产权保护体系下，出台符合数字化特点的知识产权保护法律法规。

作者简介

方禹，中国信息通信研究院政策与经济研究所法律研究部副主任。联系方式：[e-mail]。

校  审 | 陈立娜  路凌霄

编  辑 | 贺璐婷

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