强化公共信息资源开放的制度保障
《公共信息资源开放试点工作方案》专题解读（三）制度篇
公共信息资源开放是一项复杂的系统工程，法律法规与管理制度的滞后，会严重制约开放进程。国际上，普遍将法律制度建设作为公共信息资源开放的首要任务，通过制定专门的管理办法，辅以政府行政命令，为开放工作提供制度保障。为了给公共信息资源开放打造良好的制度环境，《公共信息资源开放试点工作方案》（以下简称《方案》）提出要求，试点地区要制定管理办法，明确责任分工、开放流程、绩效评估、监督检查等内容。
一、制度不完善严重制约公共信息资源开放
近年来，我国公共信息资源开放工作稳步推进，取得了一些积极成效。但总体来看，相当多地方仍存在开放工作无策可依、统筹机构缺乏等问题，从而导致“不愿开放、不会开放、不敢开放”的现象普遍存在。
（一）不愿开放的问题
公共信息资源开放工作涉及众多部门，有些部门观念滞后，利益本位思想严重，为了维护自身利益，通常会以种种理由分割和垄断所掌握的数据，阻碍数据开放共享。有些部门对数据开放有助于改善服务能力、提升治理水平的认识不足，甚至认为数据开放与自身工作没有太多相关性，缺乏主动作为的干劲与动力。同时，从我国现有的探索来看，一些地区的公共信息资源开放工作通常由经信委等机构牵头，协调能力有限，难以有效推进相关工作。因此，公共信息资源开放亟需依靠强有力的统筹机构加以推动。
（二）不会开放的问题
公共信息资源开放工作在我国推进的时间不长，有关开放的技术规范、平台构架、开放流程等，都缺乏成熟的操作经验，甚至有些部门将公共信息资源开放完全等同于政府信息公开。在数据质量管理缺失、数据标准不明确的情况下，一些部门所开放数据的完整性、及时性与可机读性较差，给后续的数据开放利用带来了相当大的难度。
（三）不敢开放的问题
由于公共信息资源开放工作职责分工不明确，部分人员不愿意承担开放风险，担心开放工作可能会带来国家秘密与商业秘密泄露，以及侵犯个人隐私等潜在问题。于是，一些部门在具体的工作中，抱着“宁可无功、不可有过”的心态对待开放工作，能不做就不做、能少做就不多做，即使由于考核等压力而必须开放时，也会选择开放少量无关紧要的数据。
二、试点地区在制度建设方面所作探索
为了破除公共信息资源开放中的障碍，试点地区出台了一系列文件，从明确统筹机构、加强数据质量管理等不同方面作出规定，并取得了一些成效，给全国的公共信息资源开放提供了可资借鉴的经验。
（一）北京：率先发布文件，统筹协调工作机制不断完善
北京市对公共信息资源开放工作的布局较早。早在2012年，北京市便下发《关于做好通过北京市政务数据资源网向社会开放政务数据相关工作的通知》，要求各政务部门编制数据资源开放目录，通过北京政务数据资源网站统一发布开放的数据资源。2016年8月发布的《北京市大数据和云计算发展行动计划(2016-2020年)》中提出，到2020年，政府部门公共数据开放单位将超过90%，数据开放率超过60%，北京将形成“开放为常态、不开放为例外”的公共数据开放共享机制。现阶段，北京市已形成了市政府办公厅与市经信委共同牵头、市经信委主抓实施、政务部门开放数据的推进模式和机制，组织建设北京市政务数据开放网站，推进政务部门单位组织协调开放公共信息。
（二）上海：制定年度计划，有力保障开放工作持续推进
上海市在2014年发布了《关于推进政府信息资源向社会开放利用工作实施意见的通知》，该文件从明确公共信息资源开放范围、加强组织领导、建立考核机制等方面，对上海市的开放工作做出了顶层设计。之后，上海市每年印发《上海市政务数据资源共享和开放年度工作计划》，强有力地推动了公共信息资源开放的持续有序开展。2016年9月，上海市发布了《上海市大数据发展实施意见》，要求实施政务数据资源清单管理，制定开放目录和数据采集标准，研究出台政务数据资源开放的制度规范。
（三）浙江：强化数据应用，借助数据驱动政府治理转型
浙江省强调让公共信息资源的开放工作，服务于全省“最多跑一次”等政务服务改革。浙江省于2016年1月印发的《浙江省“互联网＋”行动计划》规定，推进政务数据开放，制订公共机构数据开放计划，规范数据开放的目录、格式、标准和程序。2016年2月，浙江省发布《浙江省促进大数据发展实施计划》，提出到2020年底，适应大数据发展需要的地方性法规和政策体系、标准规范基本完善，政府数据管理体制机制基本健全，各级政府数据实现集中管理，政府数据依法依规全面共享和开放。该文件强化组织实施保障，提出成立省大数据发展领导小组，设立省数据管理中心，并建立统筹整合机制。2017年3月发布的《浙江省深化“互联网＋政务服务”工作方案》要求，实现统一数据开放平台省市县全覆盖。
（四）福建：规范数据管理，打造多主体共同开发的格局
福建省于2016年6月印发了《福建省促进大数据发展实施方案（2016—2020年）》，提出强化数据资源跨部门共享，有序、稳妥推进政务数据向社会开放，形成政府、企业和公众共同开发利用数据的格局。2016年10月，福建省印发《福建省政务数据管理办法》，要求省、设区市数据管理机构应当依照政务数据开放目录，按照开放类型分为普遍开放类和授权开放类，依托统一的政务数据开放平台，向社会开放政务数据。
（五）贵州：优化制度环境，政策法规体系建设全国先行
贵州省有关公共信息资源开放的制度建设走在全国前列，现已形成相对完备的政策体系。2016年1月，贵州省发布全国首部大数据地方法规《贵州省大数据发展应用促进条例》，该条例规定对公共数据开放实行负面清单制度，除法律法规另有规定外,公共数据应当向社会开放。同年11月，贵州省政府办公厅印发《贵州省政务数据资源管理暂行办法》，提出政务部门应当依托云上贵州系统平台，对本地区、本部门的政务数据资源实行存储、编目、共享、开放等规范化管理。2017年7月，贵州省印发实施《贵州省政府数据资产管理登记暂行办法》，成为全国首个出台政府数据资产管理登记办法的省份。
三、加强公共信息资源开放的制度建设
为更好地解决公共信息资源开放中“不愿开放、不会开放、不敢开放”的问题，为开放工作提供强有力的制度保障，《方案》在结合试点地区工作实际的基础上提出，各地要制定管理办法，明确部门责任分工、开放流程、质量管理、安全保障、绩效评估、监督检查等内容。
（一）明确统筹协调机构
为了有效解决开放工作中的协调不力、责任分工不明确等问题，《方案》要求，试点地区要建立和完善由网信办、政府办公厅、发展改革委、工业和信息化等部门组成的试点工作协调机制，明确牵头部门和责任分工，制定试点实施方案，协调解决试点工作中出现的问题。有了强有力的统筹协调机构，才能更好地调动各方力量积极参与到公共信息资源的开放工作中来。
（二）加强数据质量管理
数据的质量直接关系到开放工作的成效。针对所开放数据质量不够高、可机读性不够强等问题，《方案》要求试点地区研究制定开放技术规范，确保开放数据的完整性、机器可读性与格式通用性等，明确数据开放格式、数据质量要求、下载获取方式、查询展现方式等。同时，从国外经验与我国的地方实践来看，建立开放目录体系是实现公共信息资源有序开放的重要基础与关键抓手。因此，各地可以运用正面清单或负面清单等形式，建立完善的数据目录体系。
（三）建立考核评估体系
针对有些部门对公共信息资源开放的重要性认识不到位、工作积极性与主动性不高等问题，《方案》提出，要建立绩效评估与监督检查机制，明确考核内容和考核方式，定期开展考核评估，并要求试点地区将考核评估结果纳入政府年绩效考核评价范围。为了使评估更为科学，各地应从开放许可、机器可读、数据免费、批量获取、适时更新等方面建立指标体系，并畅通社会监督渠道，组织公众、专家和第三方机构进行评估，将评估结果与政府绩效考评挂钩，并以此作为经费预算的依据，切实保障公共信息资源开放工作持续推进。
（四）探索建立容错机制
为了减少相关人员对于公共信息资源开放工作的顾虑与担忧，鼓励大胆探索，《方案》提出探索建立容错机制，提升公共信息资源开放的积极性。容错机制的建立，有利于对愿干事、敢干事、能干成事的人员形成相应的保护机制，鼓励相关人员打破既有的部门利益格局。从而，在公共信息资源开放工作中营造一种允许试错、宽容失败、鼓励创新的浓郁氛围。
注[1]：复旦大学数字与移动治理实验室《中国地方政府数据开放平台报告 2017》。
作者简介
黄金，现就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所。
联系方式：huangjin@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 陆 廷
编 辑 | 凌 霄
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