导语
本报告是欧委会科学与技术服务联合研究中心（JRC）提供的技术报告，为欧盟制定位置数据的政策提供支撑。作为公共行政互操作性解决方案（ISA）计划的一部分，欧盟定位框架（EULF）项目愿景确定了5个重点领域：政策与战略协调；数字政府集成；标准化和再利用；投资回报；治理、合作与能力。对于每一重点领域，EULF蓝图概述了当前状态和关键点，并扩展为19条建议，每条建议都描述了给出此建议的原因和预期收益，给出相关行动清单；建议实施时存在的潜在问题（挑战），以及欧洲各国成功实施的最佳实践。框架还给出了一系列单独的指导文件，并就这些主题提供更详细的指导方针、方法和/或良好做法，给从业者提供帮助。
位置数据对于个人和组织来说至关重要，可与其他服务、联系人或对象（来自物联网的数据）数据结合使用，带来价值。对于公共管理部门来说，定位智能将在2至5年内成为数字政府的主流。在前景预期不断增强的背景下，支持欧洲范围内服务的互操作性，政府确认（核心位置数据）以及其他从不同部门涌现的地理空间数据在数字政府服务法律环境中的重要性，面临越来越多的挑战。
作为公共行政互操作性解决方案（ISA）计划一部分的欧盟定位框架（EULF）项目采取行动应对这些挑战。 EULF的愿景是在INSPIRE的基础上创建和推广一个连贯一致的欧洲指南和行动框架，以促进位置数据在数字公共服务中跨部门、跨界互操作性以及使用，从而提升服务效率、节省时间和金钱，并促进增长。
EULF指导框架因其美好愿景而广受关注。最初版本（v1.0）基于欧盟范围内广泛的调查和与利益相关者的磋商，涵盖了广泛的意见和经验。该更新版本（v2.0）加入新的内容并提高了可用性，涵盖了欧洲电子政务位置互操作性解决方案（ELISE）项目内容，后者属于ISA计划的一部分。ELISE合并并扩展了ISA下两项地理空间行动的工作，即EULF和ARE3NA，共同制定了EULF的政策。
该文件针对六类读者：政策制定者；数字公共服务所有者、经理或实施者； ICT经理或开发人员；数据管理员或数据科学家；INSPIRE 数据提供商；和私营部门产品和服务企业家/开发人员。
EULF愿景中确定了5个重点领域，对于每个重点领域，给出了"当前状态"评估和"愿景"，然后当前状态到愿景的关键行动被扩展为一系列19条建议，每条建议都描述要遵循的原因和预期收益（为什么？），相关行动清单（如何？），在实施该建议时遇到的问题（挑战），以及欧洲各地已成功完成的最佳实践。
附件通过详细描述最佳实践，提供基于角色的相关建议，以及从相关文件到具体工具箱的进一步描述，对可操作框架进行补充，为读者提供指导。
框架还给出了一系列单独的指导文件，并就这些主题提供更详细的指导方针、方法和/或良好做法。建议与这些指导文件相关。虽然EULF蓝图是针对欧盟和国家层面的决策者和项目经理，但指导文件和工具对项目经理和从业者尤其重要。
(一) 引 言
文件引言由两部分组成，第一部分介绍了欧盟雄心勃勃数字公共服务的背景。包括：位置数据与其他数据域的相关性（如图1）、2016年Gartner的数字政府成熟周期（如图2）、数字政府的演变和位置信息的使用（如图3）。第二部分介绍了面向各类受众实现EULF的愿景指导框架，主要包括：欧盟位置指导框架的目标受众（如图4）、EULF的五个重点领域（如图5）、建议的结构（如图6）、蓝图附件内容（如图7）。
(二) 政策与战略协调
这部分介绍了欧盟与位置信息相关的政策与战略、未来的愿景，提出了5条建议，详细分析了提供每条建议的原因和预期收益；给出了相关行动清单；各项建议实施存在的挑战，以及欧洲各国成功实施过的最佳实践。
（1）现状
现有政策和战略框架与位置信息所需存在不一致和不兼容，这可能导致政府工作效率低下、重复，增加不必要成本。适当质量的数据并非总是易于获得。有一些简单、一致性许可和可公开接入数据的好例子，但各成员国间的一致性有限。
（2）愿景
在欧洲范围内采用协调一致的政策和战略方法使用位置信息，可实现更高效和更有效的跨部门和跨境定位应用的整合，并降低成本、提高社会和经济效益。公共部门的位置信息政策，可促进接入性和互操作性。有许多简单、一致的许可方法、渐进式开放数据策略，平衡用户和供应商间的数据需求，注册认证在位置信息中扮演着重要的作用。
（3）建议
基于现状和未来的愿景，政策与战略协调领域的建议有5条，分别是：
建议1：使位置信息战略和数字政府战略相关的所有法律和政策工具相匹配。
建议2：位置信息政策与各级政府的数据政策不可分割，需要集成。
建议3：在处理位置信息时，需遵守欧洲和各国法律所定义的数据保护原则。
建议4：将能有效利用基于位置的分析，作为制定政策的依据。
建议5：流程中位置数据和相关服务的使用标准，应与更广范围内相关的ICT标准一致。
(三) 数字政府集成
这部分介绍了欧盟数字政府集成的现状、未来的愿景，提出了4条建议，详细分析了每条建议选择的原因和预期收益；给出了相关行动清单；各项建议实施存在的挑战，以及欧洲各国成功实施的最佳实践。
（1）现状
位置对于有效的公共服务至关重要，但位置信息并未很好地与数字政府流程相结合，导致服务质量下降、系统不兼容和昂贵的维护成本。与位置有关的服务通常由提供者而不是从用户角度设计和实现的，导致服务、信息与目的不适配。
（2）愿景
通过跨政府的位置相关服务，信息与数字政府流程很好的集成，支持G2G、G2B和G2C互动。用户不必多次提供相同的强制性信息。建立统一协调和支持架构、专家组和技术透明的体系。在设计、评估环节加大用户的声音、改进基于位置的服务，接受实证好的服务。
（3）建议
建议6：识别通过基于位置的服务应用和改善措施，数字政府服务和流程的哪些部分可以实现现代化和简化。
建议7：采用INSPIRE和SDI模式，使数据和服务可向公民、企业、政府和其他各方提供跨部门和跨境的数字公共服务。
建议8：采用开放、合作的方法来设计和实施改善基于位置的数字公共服务。
建议9：在收集和分析不同主题和不同级别政府的统计资料时采用综合定位方法。
(四) 标准化和再利用
这部分介绍了欧盟位置信息标准化和再利用的现状、未来愿景，提出了4条建议，详细分析了每条建议选择的原因和预期收益；给出了相关行动清单；各项建议实施存在的挑战，以及欧洲各国成功实施的最佳实践。
（1）现状
一些标准化机构正在制定地理空间领域的标准。在国际上，还存在各种交叉和专门标准。这些标准可用不同的方式解释和实施，导致管理和整合位置信息的方式不兼容。遵守现行法规（特别是INSPIRE），有助于但不保证创建统一的泛欧洲或跨境产品，包括核心数据集。目前的治理和筹资模式与创建欧盟范围核心数据所需的互操作性安排相关。
（2）愿景
定义出核心数据，并就融资模式达成共识，包括维护和可用性。地理空间和基于位置的标准和技术在使用上保持一致、实现互操作和再利用，并与各种ICT标准和技术相结合，包括ISA项目推动的标准和解决方案。在数字公共服务中，形成所有领域发布和使用位置信息的标准，包括：元数据、发现、查看、交换、可视化等。
（3）建议
建议10：采用统一的框架开发数字政策解决方案，推动地理空间需求集成。
建议11：在可能的情况下，实现现有数据、数据服务和相关解决方案的再利用。
建议12：应用相关标准制定空间数据建模、共享和交换的综合方法，以促进数字公共服务的集成。
建议13：通过将政策和组织目标联系起来管理位置数据质量，实现企业和业务用户的问责制，定义什么是"符合目的"的手段和内涵。
(五) 投资回报
这部分介绍了欧盟位置信息投资回报的现状、未来的愿景，提出了3条建议，详细分析了每条建议选择的原因和预期收益；给出了相关行动清单；实施各项建议时存在的挑战，以及欧洲各国成功实施的最佳实践。
（1）现状
在收集、发布和使用位置信息，以及增强可重用数据的可用性获得发展机会方面效率低下。对位置信息的有用性和价值没有充分的理解。基础设施投资（如INSPIRE或SDI）难以证明其有效性，并且实际获利的证据有限。但一些具体的例子说明：在关键数据集或特定应用中投资有价值。筹资模式并不很明确，特别是在基础设施多方参与投资和利益分配上。有一些采购，比如：INSPIRE，意义并不很明显。
（2）愿景
形成各国和欧洲层面的融资、采购和提供位置信息和基于位置服务的战略，能最大限度地降低成本，并为政府、企业和公民带来最大收益；确认最佳实践；建立INSPIRE和标准化工具。用于收集和分配核心位置数据的资金和采购模式满足不同行业的用户需求，持续提供的战略重要性数据保持适当质量。建立可信的影响评估和业务案例，采用严格的目标定位和追踪利益方法，以好的实践获益。
（3）建议
建议14：采用统一、系统的方法，监测基于位置行动的效果。
建议15：在数字公共服务中，交流集成和使用位置信息的好处。
建议16：促进非政府机构使用公共行政部门的位置数据，激励产品和服务创新，以带来就业岗位的创新和增长。
(六) 治理、合作和能力
这部分介绍了欧盟位置信息治理、合作和能力的现状、未来愿景，提出了3条建议，详细分析了提出每条建议的原因和预期收益；给出相关行动清单；实施各项建议时存在的挑战，以及欧洲各国成功实施的最佳实践。
（1）现状
一些欧盟成员国有位置信息战略治理的最佳实践，这与提供更广泛的电子服务治理相关。但有些情况下，不能兼顾各方利益，关键利益方被排除在决策过程之外，而网络与中心方法间不好平衡（例如在收集和组合特定领域的数据时）。地理位置信息交换的合作模式常常没有得到很好的定义或理解，不能很好阐述给各利益方带来的好处。合作可能存在特殊目的，而不是广泛考虑各种因素。很难开发跨越组织边界的服务，特别是一个组织的成本影响下游组织的利益时。地理空间专家具有相关知识和技能。对社区外使用位置信息的机会和相关问题的认知度不高，地理空间专家与利益相关方分享知识的例子很少。
（2）愿景
各成员国和欧盟层面位置信息的融资和信息可用性战略得到高度支持。根据INSPIRE和其他工具实现互操作，建立有效的治理、伙伴关系、工作计划、责任和能力方法，满足成员国和欧盟层面利益相关方的需求和期望。各国政府认识到对位置信息理解和技能的重要性，加大提高认识、培训和资源方面的投资。服务设计考虑用户能力。各社区专家共享位置信息知识，开拓相关新想法。对开发、部署和使用有效的基于位置的服务具有足够的理解和技能水平。
（3）建议
建议17 ：在政府各层面，引入位置信息流程的综合治理，通过共同目标将不同政府机构和非政府参与者汇聚在一起。
建议18：通过有效合作，确保空间数据基础设施的成功建设和利用。
建议19：加大沟通和技能培训投资，确保有足够认识和能力，改善数字公共服务中位置信息的使用，获得增长机会。
(七) 结 论
欧盟位置信息框架蓝图概述了5个重点领域，并在欧盟雄心勃勃的数字公共服务背景下提出了19项建议，其中位置数据几乎处于所有数字公共服务的核心。蓝图考虑了公共服务的各种成熟度水平，例如：服务导向、以信息为中心和数字创新，并认识到整个欧洲成熟度的差异。
欧盟成员国正在稳步从位置数据中获益，已有成功实施这些建议的多个例子。此外，该蓝图得到 "数字单一市场"（DSM）战略和电子政务行动计划（2016- 2020年）确认。通过公共部门、商业机构和公民互操作性解决方案（ISA）体现在各成员国的战略议程中。它反映了目前的状况，为位置智能化提供指导，支持欧洲的数字创新。
基于上述观点，得出结论：蓝图的设计尽可能地具有包容性，迎合更多的目标受众，强调公共部门的所有参与者都可为实现数字创新发挥作用。文件中不同重点领域建议的框架进一步体现了这种包容性：政策和战略协调、数字政府集成、标准化和再利用、投资回报，以及治理、合作和能力。
虽然蓝图的主要好处是将所有这些参与者聚集在一起，并使他们共同努力来实施建议，但还需尽可能多接纳参与者，使影响最大化。这些建议中，许多已在成员国中实施，最佳实践就是证明。另外，应建立欧盟层面的观察站，对EULF蓝图实施定期监测和情况说明。
欧洲指导和行动框架的一致性采用，将促进跨部门和跨国界的互操作性，在INSPIRE基础上数字公共服务中利用位置数据，带来更有效的服务、节省时间和金钱，并促进增长和就业。
内容框架
(一) 建议清单
(二) 致谢
(三) 摘要
(四) 引言
（1）欧盟雄心勃勃数字公共服务的背景
（2）面向各类受众的EULF实施愿景指导框架
（3）19条建议
（4）内容丰富的三个附件
(五) 政策与战略协调
（1）现状
（2）愿景
（3）建议1：使位置信息战略和数字政府战略相关的所有法律和政策工具相匹配
（4）建议2：位置信息政策与各级政府的数据政策不可分割，需要集成
（5）建议3：在处理位置信息时，需遵守欧洲和各国法律所定义的数据保护原则
（6）建议4：将能有效利用基于位置的分析，作为制定政策的依据
（7）建议5：流程中位置数据和相关服务的使用标准，应与更广范围内相关的ICT标准一致
(六) 数字政府集成
（1）现状
（2）愿景
（3）建议6：识别通过基于位置的服务应用和改善措施，数字政府服务和流程的哪些部分可以实现现代化和简化
（4）建议7：采用INSPIRE和SDI模式，使数据和服务可向公民、企业、政府和其他各方提供跨部门和跨境的数字公共服务
（5）建议8：采用开放、合作的方法，来设计和实施改善基于位置的数字公共服务
（6）建议9：在收集和分析不同主题和不同级别政府的统计资料时采用综合定位方法
(七) 标准化和再利用
（1）现状
（2）愿景
（3）建议10：采用统一的框架开发数字政策解决方案，推动地理空间需求集成
（4）建议11：在可能的情况下，实现现有数据、数据服务和解决方案的再利用
（5）建议12：应用相关标准制定空间数据建模、共享和交换的综合方法，以促进数字公共服务的集成
（6）建议13：通过将政策和组织目标联系起来管理位置数据质量，实现企业和业务用户的问责制，定义什么是"符合目的"的手段和内涵
(八) 投资回报
（1）现状
（2）愿景
（3）建议14：采用统一、系统的方法，监测基于位置行动的效果
（4）建议15：在数字公共服务中，交流集成和使用位置信息的好处
（5）建议16：促进非政府机构使用公共行政部门的位置数据，激励产品和服务创新，以带来就业岗位的创新和增长
(九) 治理、合作与能力
（1）现状
（2）愿景
（3）建议17 ：在政府各层面，引入位置信息流程的综合治理，通过共同目标将不同政府机构和非政府参与者汇聚在一起
（4） 建议18：通过有效合作，确保空间数据基础设施的成功建设和利用
（5） 建议19：加大沟通和技能培训投资，确保有足够认识和能力，改善数字公共服务中位置信息的使用，获得增长机会
(十) 结论
(十一) 缩略语和定义清单
（1） 缩略语
（2） 定义
(十二) 附件一 参考文献：EULF最佳实践概述
(十三) 附件二 基于角色的方法
（1） 政策制作者
（2） 数字公众服务所有者，经理和实施者
（3） ICT经理和开发者
（4） 数据经理/数据科学家
（5） INSPIRE数据提供商
（6） 私人部门的产品和服务企业家
(十四) 附件三 进一步阅读的资料
关键图表
图1 位置数据与其他数据域的相关性
图2 2016年Gartner研究的数字政府成熟度周期曲线图
图3 数字政府的演变和位置信息的使用
图4 欧盟位置指导框架的目标受众
图5 EULF关注的五个重点领域
图6 EULF建议的内容结构
图7 欧盟位置服务框架蓝图附件内容
本内容仅供研究参考，严禁用于商业用途。
校 审 | 陈 力、凌 霄
编 辑 | 陆 廷
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