骚扰电话治理需各行业齐抓共治
一、背景情况
近年来，未经用户同意或请求，拨打电话进行商业营销、恶意骚扰甚至开展诈骗等不法行为的问题日益突出，严重影响了广大人民群众的正常生活，甚至存在安全隐患。根据中国互联网协会12321网络不良与垃圾信息举报受理中心数据，2018年第2季度，骚扰电话举报量近14万件次。腾讯手机管家骚扰电话标记量分别为8289万件次。综合各类举报投诉标记数据对骚扰电话的类别进行分析，多数骚扰电话为商业营销类，广告主商家主要分布在金融、保险、房产中介、教育培训、食药等行业。涉嫌违法犯罪类、恶意骚扰类电话在总体规模上明显少于商业营销类电话，但对于用户的危害程度更加恶劣，典型的问题有诈骗犯罪、“呼死你”、“响一声”等。
二、骚扰电话问题分析
骚扰电话形成庞大黑色利益链，严重侵害用户权益。骚扰电话源头需求方、骚扰电话呼叫方、用户个人信息收集者等均牵涉其中，利用法律法规和监管的漏洞牟取暴利。
1.骚扰电话源头环节
骚扰电话的源头环节按照内容分类，主要包括商业营销活动的广告主、诈骗等违法犯罪份子、存在恶意骚扰需求的个人和企业。商业营销活动的广告主来自各行各业，因电话营销资费低廉、推广范围广等特点，将电话营销作为其广告投放的主要方式之一。诈骗等违法犯罪分子往往利用电话业务的隐蔽性，通过设计话术脚本，结合非法获取的大量通信用户的个人信息，实施大范围的诈骗等违法活动。恶意骚扰电话的需求方以利用电话对大众通信的必要性，实现诸如逼迫用户修改差评、打击竞争对手、获取勒索费等目的。利用电话实施恶意骚扰行为的成本低、效果明显且难以溯源。
2.骚扰电话呼叫方
骚扰电话呼叫方分为两类，第一类拨打者即骚扰电话源头环节的主体，出于商业营销、违法犯罪、恶意骚扰等目的，通过个人手机、固话或IP电话软件等方式拨打电话，在牟取利益的同时对广大用户造成不同程度的困扰。第二类是受需求者委托的专业呼叫平台，他们利用自身掌握的号码资源，根据需求方的要求给用户拨打骚扰电话，并从需求方获取经济收益。
出于躲避电话拦截和溯源的目的，很多骚扰电话呼叫方还会使用一些违法违规的设备和软件实施呼叫，如猫池、虚假改号软件、呼死你软硬件等。这些骚扰电话在技术上实现有效识别和精准防范有一定难度，且有法律风险。
3.用户个人信息收集者
用户个人信息收集者通过网络爬虫、资源购买、客户共享等方式，将拥有的号码资源按年龄、性别、地域、消费能力、社会职务、个人喜好、个人资产等标签进行分类，为广告主提供用户群体分析业务，从而提供精准营销；为诈骗者提供骗局的信息来源，从而实现精准诈骗。在用户个人信息收集者的推动下，用户在上网、看病、办卡、参加会议、买车看房等日常生活中填写的个人身份信息就在不经意间整合到一起。
由此可见，骚扰电话的源头和呼叫方来自各行各业，用户个人信息收集者潜伏于地下，获取数据的渠道来源也非常广泛。要在短期内遏制骚扰电话问题，单纯依靠通信管道实施被动性防御是很难在短期内取得明显效果的。
三、十三部委开展联合专项行动，开启群防群治新局面
为贯彻落实国务院治理骚扰电话有关部署要求，工信部等十三部委自2018年7月起至2019年12月底，在全国开展综合整治骚扰电话专项行动，开启了社会共治骚扰电话问题的新局面。本次专项行动的亮点和创新举措主要包括三个方面：
一是多部门联合齐抓共治骚扰电话。行动积极地推动源头治理，明确了多部门联动协作的机制，各部门的主要职责和任务，对金融、理财、保险、房产、教育培训等社会关注反映强烈的突出问题，规范整治源头商家，严戒不法分子，合力斩断骚扰电话黑色产业链。
二是强化通信渠道管理和技术能力。提出全面提升技术防范能力的要求，充分利用云计算、大数据、人工智能等新兴技术提升骚扰电话预警识别、拦截处置和倒查溯源能力，构建“主叫号码鉴权、网络监测拦截、智能终端防护”三位一体的骚扰电话纵深防御体系。
三是建立联合惩戒制度。针对存在严重骚扰电话违规行为的企业和个人，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、社会舆论广泛监督的社会共治格局。
四、对社会共治骚扰电话的工作建议
十三部委综合整治骚扰电话专项行动初步构建起了集结社会各界之力，共同治理骚扰电话这一顽疾的新格局。长期来看，要实现显著降低骚扰电话问题的目标，建议在当前工作基础上，开展以下工作，深化社会共治，从根本上解决骚扰电话问题。
一是完善骚扰电话治理顶层设计。参考国外骚扰电话治理，并结合我国垃圾短信息治理经验，应尽快研究制定骚扰电话法律法规，明确监管部门和各市场主体责任与义务，确立违法行为的内容和判定标准，制定骚扰电话惩戒约束措施。加速推动专门的个人信息保护立法，建立数据泄露通知制度，要求数据控制者在用户个人数据丢失、被盗以及以其他方式泄露后，及时通知主管机构及当事用户。
二是建立联动机制，加强对黑色产业新型技术威胁的监测和打击。加强对“猫池”、“脱库”等黑色技术的防范打击。建立覆盖事前风险评估、事中监测预警、事后联动处置的体系化监控机制，积极消除安全隐患。针对电子商务平台、社交网络、搜索引擎等渠道，加强处罚力度，建立监测预警机制，引入技术拨测手段，提升对黑色产业的打击力度。
三是引导各行业建立骚扰电话治理自律体系。鼓励有关行业的协会组织依法制定电话营销服务的自律性管理制度，从电话营销服务规范、内部管理制度、技术手段保障、关键数据管控等方面建立行规行约，引导会员加强自律管理。定期开展服务满意度调研工作，调查了解用户对于行业电话营销服务的实际感知。
四是探索构建“谢绝来电（Do Not Call）”治理依据和配套平台。美国、加拿大、澳大利亚等国建立“谢绝来电”登记制度，要求电话营销者不得向在“谢绝来电”官网注册的用户拨打营销电话，否则将予以严惩。 “谢绝来电”机制一般包括法律法规和网站两部分，法律赋予了谢绝来电官网作为全国跨行业统一平台登记和管理用户接听意愿，对骚扰电话广告主实施处罚的法理依据。网站为用户便利的注册提供了最方便快捷的注册和投诉渠道。我国可参考其经验，结合实际情况，探索社会共治的新模式。
作者简介
杨天一，中国信息通信研究院产业与规划研究所消费与服务研究部主任工程师，网络不良信息治理创新中心主任，长期从事不良信息治理相关法律法规、技术标准和管理咨询工作。
联系方式：yangtianyi@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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