国外电信管理机构处置用户投诉制度探析

我国电信监管机构制定一系列政策法规规范电信用户投诉，力图补齐用户合法权益保护短板。无独有偶，很多国家也都通过立法，明确监管部门用户权益保护的职责及投诉受理机构的法律地位，清晰用户投诉方法，明确投诉受理机构处理流程。

一、美国联邦通信委员会

依据《电信法》（Communications Act of 1934）设立的美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission，FCC）是美国独立的电信监管机构，由国会领导。 FCC内设消费者及政府事务管理局（Consumer & Governmental Affairs Bureau，CGB），建立消费者帮助中心（Consumer Help Center）接收、调查、分析、回应用户申诉。

1.用户分享（非投诉）

FCC网站上设置一个栏目“分享你的经历”（Share your experience），用户通过此栏目分享的经历不属于投诉，不会被转发给服务提供者，也不会收到服务提供者或者FCC的答复。用户分享的经历只会被FCC作为制定政策的材料，并被用来确保相应的能够使得潜在执法行动更加成熟的实践。

2.非正式投诉

如果用户要提交非正式投诉，可登录消费者投诉中心的网站（consumercomplaints.fcc.gov），点击具体分类（电视、电话、互联网、无线电、紧急通讯、残疾人权益保障）进行在线投诉。FCC收到用户投诉后，会向用户发送一封邮件表示已经收到投诉，并可要求用户补充投诉资料。如果收到的投诉信息完整，FCC将会把投诉转发给相应的服务供应商，并通过电子邮件向用户发送投诉事项最新进展。收到转发投诉的服务供应商需在规定时限内以书面形式答复用户和FCC。除此之外。如果用户认为收到的答复不充分，可以向FCC发送反驳信息，FCC予以审查后确定是否足够发送给供应商，以触发服务供应商新的答复义务。值得注意的是，非正式投诉不收取任何费用。

3.正式投诉

如果用户对非正式投诉的回应不满意，可以提交一份“正式”投诉，正式投诉必须在非正式投诉处理决定作出之日起6个月内提出，目前提交正式投诉的费用为225美元。正式的投诉程序与法庭程序类似，每一方都必须遵守特定的程序规则，向FCC提交相应证据材料。

二、英国通信管理局

英国通信管理局（Office of Communications，Ofcom）负责监管整体英国电信市场，制定相关监管制度，但不处理个人投诉。为监控掌握市场状况，Ofcom开放了电话、网站方式接收用户反映的账单等问题，如确有企业存在问题，ofcom将开展调查。

如果用户遇到电讯问题，需先联系服务供应商客户服务部，不能解决的，可向服务供应商提出正式投诉，仍然不能解决的，可将投诉提交给争议解决方案（Alternative Dispute Resolution scheme，ADR），有两种ADR方案供用户选择，即监察员服务（Office of the telecommunications ombudsman ，OTELO）与通信和互联网服务裁决方案（the Communications and Internet Services Adjudication Scheme ，CISAS）。以下将重点介绍OTELO：

OTELO是获得OFCOM批准的行业组织，其成员公司超过100家，覆盖了英国95%以上的固定电话市场，55%以上的移动电话市场和33%以上的互联网接入市场，其提供的服务是免费且独立的。

OTELO申诉用户必须是英国国内用户或者小企业用户，且只能是2003年9月30日《电信法》出台之后产生的问题，向OTELO投诉前必须直接联系过成员公司，如成员公司不予答复或对答复的结果不满意的，用户方可向OTELO投诉。接到用户申诉后，OTELO会判断是否符合受理范围，能够受理的，成员公司若展开积极调查，且用户对其提出的解决方案满意的，OTELO将进行核查，此为非正式解决方案。如果非正式方案无法奏效，OTELO将审查投诉案件的所有信息，帮助用户解决申诉的问题并通过信件方式告知用户投诉处理结果。

三、澳大利亚

1993年，澳大利亚打破电信市场垄断后，成立了电信业申诉专员（Telecommunications Industry Ombudsman，TIO）负责电信用户申诉。TIO由电信企业出资建立，实行会员制，且电信企业加入该机构是强制性的。TIO主要职责是负责处理涉及电信服务合同、网络信号覆盖、电信服务质量、电信资费争议、用户信用管理和停机等方面的申诉，裁决的上限是50000澳元，50000至100000万澳元的申诉TIO可提出处理建议。TIO受理用户投诉后，先由电信企业与用户自行协商解决争议问题，解决不了的情况下TIO才会介入调查。TIO按处理难易程度收取处理费，由电信企业承担。

2018年7月，《悉尼先驱晨报》报道，澳大利亚政府或将改变TIO职能，将部分职能交给新的“外部纠纷调解”（External Dispute Resolution）机构，其中包含了3份提案，内容包括建立独立于电信行业的“外部纠纷调解”机构，以处理消费者和供应商无法自行解决的“复杂投诉”；要求电信公司制定投诉处理原则、具体的处理流程等，目前尚无定案。

四、中国香港

在香港，电讯市场已全面开放，通讯事务管理局办公室（以下简称“通讯办”）对电讯业采取宽松的规管手法，负责处理涉嫌违反《电讯条例》、《广播条例》等的投诉。针对不同投诉内容，通讯办规定了不同的投诉处理流程。如用户投诉电信营办商涉嫌违反《电讯条例》或牌照条件的，须以书面方式作出投诉，通讯办会在接获经签署的书面投诉的3个工作日内认收投诉，在征得投诉人书面同意后会将投诉交由有关营办商跟进，由营办商直接回复投诉人并将有关进展知会通讯办。若有表面证据显示有关营办商违反相关牌照条件或《电讯条例》条文，通讯办会就个案进行正式调查，尽力在27个工作日内给予投诉人初步或详细回复，如投诉人不满意通讯办的答复或调查结果，可以书面形式直接向通讯办总监提出上诉，要求复核。

除了由政府监管部门处理用户投诉外，香港电讯业界设立了一项“解决顾客投诉计划”，由通讯业联会成立了独立调解服务中心（以下简称“服务中心”），协助解决一些争议金额不少于港币300元，并且已陷入僵局的计帐争议。

顾客提出申请使用调解服务的，须先向计划成员指定的渠道投诉，如果计划成员通知顾客不予解决或者超过6星期仍无法解决争议的，用户则可提出申请。如果顾客决定使用此项调解服务，需先联系通讯办，通讯办会根据既定的准则评定个案是否可以受理，并将合资格的个案转介予服务中心跟进。符合受理条件的，用户需填妥通讯办提供的相关表格及港币50元支票或银行交款单于指定日期前送交至服务中心，服务中心会转交计划成员，由计划成员提交回复表格并支付港币100元。服务中心会委派调解员处理个案，就调解的详细安排顾客和计划成员联络，通过会面、电话和电子途径进行调解。

在我国大陆地区，电信业申诉受理中心接受政府委托，决定是否受理，进行调查、调解并答复用户处理结果，政府部门在纠纷解决上扮演重要角色。国外及中国香港地区电信行业监管多采取“政府+行业组织”的形式，充分调动第三方独立机构处理电信用户投诉的积极性，对我国电信行业投诉处理机制改革、实现电信行业协同治理具有重要借鉴意义。

作者简介

燕丽华，毕业于中国政法大学法学院，现就职于中国信息通信研究院产业与规划研究所，担任法律与政策研究员，从事规范性文件编写、个人信息保护等研究工作。

联系方式：[e-mail] 

校  审 | 陈  力、 珊  珊

编  辑 | 凌  霄

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