推进新时代信息化立法的思考
党中央高度重视信息化法治建设工作。党的十九大报告提出建设中国特色社会主义法治体系和法治国家，同时提出要加快建设网络强国。2018年4月份召开的全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记强调要“确保互联网在法治轨道上健康运行”，此前习近平总书记也多次就信息化法治工作作出重要指示，提出“抓紧制定立法规划，加快立法进程，完善依法监管措施”。习近平总书记关于信息化的重要论述是我们推进信息化法治建设的根本遵循。
1、我国信息化立法的总体情况
1997年首届国家信息化工作会议提出了实现信息化的六个要素：开发利用信息资源，建设国家信息网络，推进信息技术应用，发展信息技术和产业，培育信息化人才，制定和完善信息化政策。在以上六个要素的基础上，结合当前网络安全的相关态势，再增加一个“信息安全保障”的要素，基本可以涵盖新时代信息化立法的主要方面。
在这七大基本要素中，网络设施是基础，数据资源是核心，信息应用是关键，政策人才是支撑，信息安全是保障。通过对上述信息化七大基本要素的梳理，按照调整的法律对象的不同，信息化法律体系按纵向结构可分为信息化综合性立法、信息化重点领域立法、信息安全保障性立法。当前我国的国家层面立法集中于信息化重点领域及信息安全立法，信息化重点领域主要由信息基础设施与网络立法、信息应用立法、信息数据立法等组成。
近年来，《国家信息化发展战略纲要》、《“十三五”国家信息化规划》等战略规划对信息化立法设定了明确的目标，信息化相关立法逐步开展，初步形成了专门立法和传统立法相结合、涵盖不同层级、覆盖信息化重要领域的法律法规体系。当前我国信息化综合性立法均在地方，截止目前地方有湖南等17个省市自治区出台了信息化条例或信息化促进条例，主要制度涵盖了产业发展、技术推广应用、工程建设、资源开发利用、安全保障等五个方面，为地方信息化的发展起到了关键作用。
放眼全球，信息化立法主要有两种立法模式，分别为专门立法与分散立法。近邻俄罗斯、日本、韩国是专门立法，均制定了信息化基本法，搭建顶层设计全方位指导信息化发展。分散立法则以美欧为代表，值得关注的是这些国家在涵盖信息基础设施、信息网络、信息应用、信息数据、信息安全等各重点领域立法较为完善，相关经验值得我国立法借鉴参考。
2、我国信息化立法的主要问题
尽管我国网络强国建设的相关信息化立法初见成效，然而伴随着信息化浪潮的蓬勃发展，全球信息化进入了新的发展阶段，网络强国目标与中国特色社会主义进入了新时代的背景也对信息化立法提出了更高要求，我国信息化立法中仍存在明显存在的薄弱环节和短板问题亟需通过信息化法治建设加以解决。
首先是无统领性的法律，顶层设计缺乏。一方面导致了职能交叉的现象突出掣肘了信息化发展。此外易迷失立法重点，相关立法找不到在整个立法体系中的正确位置，面临着没有上位法可依和信息化领域立法需求迫切之间的矛盾。同时也难以协调各类信息化立法。地方信息化立法、重点领域立法数量持续增长也会使得未来综合立法协调的难度增大。
其次是现有立法内容规范作用有限。当前现有的立法以部门规章为主，缺少法律、行政法规级别的立法，不能形成有机的法律体系，对国家信息化全局进行调控。此外在信息基础设施、核心技术和产业振兴、信息技术应用等重点领域及信息化与工业化深度融合而涌现出的新问题，现行法律体系仍存在立法空白，立法的滞后性、抽象性与实践的创新性之间的矛盾在信息化领域更加凸显。并且各地方信息化综合立法的内容框架基本上以“促进”为主，由于缺少上位法的依据，往往不能在具体法律规定中提出有效的抓手来促进信息化发展。
与网络强国建设战略目标、信息技术创新发展形势及主要发达国家相比，我国亟需在信息化的综合性立法工作上加快步伐，有必要在国家层面制定信息化综合立法，应对网络强国建设过程中人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的需求。一是信息化综合立法有利于形成统一的法律体系，调控信息化全局，形成全国“一盘棋”发展。二是当前我国信息化面临两化融合深度发展的大趋势，由此产生诸多问题需要通过信息化综合立法予以解决。三是有利于建立统筹协调的信息化管理体制，是工作机制的内在要求，以确保国家信息化战略规划的落地实施。四是加强信息化立法是国际大趋势，也是加强国际对话、掌握国际话语权的基本准绳。五是加快信息化综合立法进程，可以法律手段对信息资源进行科学管理、合理调配，解决我国信息化领域自主创新不足、应用水平不高等突出问题。
3、加快构建以综合立法为统领的信息化法律体系
前期信息化相关重点领域法律法规的发布和实施，以及各省（自治区、直辖市）信息化综合立法的实践，为推动信息化综合性立法莫定了基础，社会各界对制定信息化综合立法的共识也逐步形成。当前国家信息化发展战略对信息化法治建设也提出明确要求，国外信息化立法先进经验可资借鉴。可以说我国信息化的大政方针已定、基本思路已经成熟，站在新的历史方位上，研究制定信息化综合立法的时机和条件已经具备。
在信息化立法的目标思路上，针对我国信息化法律环境实际情况和具体问题，明确相关立法规划，强化立法的系统性和一致性，确定具体领域单行立法与综合性纲领立法的重点、原则和步骤。同时抓紧修订已不适应信息化发展的法律法规。需要在前瞻引领与务实创新的前提下统筹规划，突出重点与兼顾一般，中央立法与地方立法相结合。适时加快信息化综合立法，加强顶层设计，统领全局，综合立法应当促发展为主，规范为辅，在原则性的基础上兼顾可操作性。
在信息化立法的重点方向上，信息化综合立法应当明确为促发展解决重点方向性问题，并不解决具体问题，具体问题有赖于后续政策和信息化重点领域专门立法解决。立法架构上着力于推进机制、组织架构和政策方向及体系构建，反应新时代互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合的大趋势，覆盖信息化的重点领域和信息安全保障等方面并且不断根据发展态势修正。将信息网络基础设施和全方位的信息化应用为调整对象，最终形成信息化综合立法为统领，重点领域单行法为辅的分层次的中国特色的法律体系，引领和推动新时代背景下我国网络强国建设的新局面。
作者简介
沈达，中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师，主要从事信息通信、互联网法律政策研究工作。
邮箱：shenda@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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