从欧盟对谷歌的天价反垄断罚单谈起
2018年7月底，欧盟委员会以谷歌在搜索领域市场以支配地位实施反垄断违法行为为由，对其处以43.4亿欧元的巨额罚款。此次重罚，除了以史无前例的数额引发全球侧目之外，更以判罚时机的敏感引发业内对真实动机的质疑。此外，判罚所依据的相关理论也值得争论，传统市场的反垄断能否直接适用谷歌案所涉及的平台市场？更甚，具体的执法实践亦存在诸多瑕疵，比如在长达数10年的专项调查中，谷歌曾多次递交和解申请，却每遭拒绝，甚至在判罚结果公布之前，谷歌还递交了申请，但负责该案的欧盟竞争事务专员Margrethe Vestager认为，相较于和解，动用法律手段坚持走完全程才更有意义。综合各项因素，可以认为，欧盟对谷歌的判罚的确蕴含多重复杂属性，价值取向已经超越了所谓“维护公平竞争的市场环境”之外。
事实上，近年以来，不仅谷歌，包括亚马逊、苹果、脸书等在内的诸多美国巨头在欧洲境内都面临着空前的监管压力。欧盟认为，是这些巨头挤压了欧洲企业的生存空间。因此，在当前经济复苏乏力、失业率递增、贸易战等背景之下，欧委会联合相关监管机构动用了几乎所有权限，从网络安全、税收、版权、隐私保护、反垄断及不正当竞争调查等多个角度对美国超级巨头实施强力监管，为本土企业营造些许发展空间。
具体措施包括（而不限于）：其一，以税务政策合规为由，欧委会判定苹果和亚马逊等公司利用税收安全港的避税方案违规，其获得的特殊税务安排属于“非法国家补助”，要求补缴巨额税款。依此判罚，苹果公司向爱尔兰政府补缴的130亿欧元创下了有史以来企业补缴税款的最高值。其二，以公民隐私和数据权益保护为由，出台史上最严《欧盟统一数据保护规则》（GDPR），对搜集和使用用户数据的行为进行大规模扩张限制，各种强制性义务一旦有所违反，则面临最高2000万欧元或全球营业额4%的高额处罚，目前，GDPR已经使得美国巨头耗费数亿美金巨资用于合规。其三，以反垄断为由，对微软、英特尔、高通以及谷歌等公司频频发起调查，如前所述，在中途和解和严苛制裁的两可抉择之间，欧盟对美巨头的多数调查案件都以频频创下历史记录的巨额判罚告终。其四，以信息公开合规为由，认定Facebook在兼并WhatsApp的过程中向监管机构递交信息属于误导性质，对Facebook处以高达1.1亿欧元的巨额罚款，值得注意的是，该理由所引发的巨额罚单，在世界范围都是罕见严苛。除以上之外，部分成员国还以涉嫌不正当竞争和损害传统行业为由，对共享经济和创新性业务平台予以限制，导致美国Uber和Airbnb在很多成员国都被（变相）禁止经营。
整体上看，欧盟监管及立法机构对美超级巨头的合围之势已成，就个中原因，本文作者认为，直接和间接因素具备，历史传统和产业原因相辅相成；部分政策是长期准备，但也不乏偶发事件刺激；有“敌我”冲突，也有“敌方”内部矛盾。以下探析为例。
其一，法律和价值观等传统强势点是欧盟数据保护及个人隐私等领域繁杂制度成型的驱动因素。相较于英美法系更加侧重案例实践，欧盟继承了日耳曼法系精密的逻辑推演传统，立法监管机构一直致力于复杂法律制度的构建，此外，历史战祸也使得欧洲对民众人权和隐私极为看重。这些特征，使得欧盟无论是面对新生市场力量，还是外来实体机构，都有一种想将其纳入规则范围之内的天然冲动。面对美国超级平台，欧盟从基本人权保障和公民自由的角度，出台GDPR，与美国签署规范跨境数据流动的隐私盾协议（前“安全港”协议），要求平台承担诸项网络信息安全职责，以及执法机构随时待命，接受各方举报和投诉，随时准备以公权力介入纠纷的方式来救助那些疑似被侵害的私权等，都是欧盟法律传统和价值观因素所起到的作用。但近年以来，这些传统强势点在面对美国超级平台之时，是否也有被过度使用的嫌疑？
其二，偶发事件是网络安全、跨境数据流动等规则出台的重要推手。2013年“棱镜门”事件忽然爆发，美欧网络安全战略互信迅速坠入低谷，相关领域合作进程戛然而止，欧盟《网络安全战略——（构筑）公开、可信和安全的网络空间》《关于惩治攻击信息系统行为的法律指令》《网络与信息系统安全指令》等随即出台，在筑牢欧盟防御长城的同时，也要求美国巨头等大型网络信息服务提供商比照公共服务提供商承担诸多强制性义务和责任。某种程度上，是“棱镜门”推动了欧盟网络安全法律政策的密集出台。
其三，德法意等国在一定程度上主导了欧盟数字税收制度的监管走向。以国家联合体形式呈现的欧盟，其政策规则亦具有超国家（supranational）特征，而德法为首的几个日耳曼法系国家则在很大程度上主导了欧盟监管制度的具体走向。以数字税为例。由于欧现行税收制度是针对传统经济设计的，数字经济、网络平台、知识产权等的经营活动并未被纳入，对此，德法为首的几大成员国一直意见深重。德国作为传统工业强国，其监管部门多次表态，与德传统企业比如几大汽车巨头相比，美国互联网公司在德国的获利和缴税已然显著失衡，德财政部估算，每年仅电商巨头亚马逊漏缴的税款都有数亿欧元。在全欧境内统一的电商税收法律暂未出台之前，2018年年初，德国率先出台新税法提案，将境外电商的跨境服务模式纳入增值税缴纳范围，鉴于法案所设定的缴纳门槛主要是针对美国亚马逊公司，该法案亦称“亚马逊法案”（Amazon Act）。至2018年年中，在德法意等成员国的强力推动下，欧委会仿照亚马逊法案，拟定出台了专门针对跨境互联网公司的税收征管提案，将征缴范围划定为年营业额超过700万欧元、用户超过10万或者一年内签订3000个以上商业合同的互联网公司，按照该标准，美超级平台如Apple , Facebook , Google母公司Alphabet，以及Amazon等巨头尽数落入欧盟新提案征税范围。
最后，美国巨头之间彼此角力、相互拆台，“助力”严苛监管更一层。以反垄断反不正当竞争（双反）为例。美欧在法律政策规定方面并无较大差异，但在执行方式、力度和效果上却有天壤之别。往往，同一事由引发的针对同一主体的专项调查，在以联邦贸易委员会、司法部反垄断局等机构为主要执法力量的美国本土，常常是无疾而终（启动调查的多，得出结论的少），亦或和解了事，但在欧盟却能引来天价罚单。美欧执法效力的巨大落差激发众多美国巨头远涉重洋，聚集欧委会门口，跨境讨“公道”。以最近一次谷歌43.4亿欧元反垄断案为例，据欧盟委员会官员向NBC、Bloomberg等媒体透漏，自2014年开始，欧洲议会、欧盟委员会就开始接到专业游说机构、产业联盟源源不断的投诉和申请，要求对谷歌公司启动双反调查，甚至还有诉请拆分的要求，而这些游说团体的主要成员几乎都是谷歌在美国竞争者，如Microsoft、Expedia、TripAdvisor等，其中，美国公平搜索联盟FairSearch的游说最终成功促使欧委会启动对谷歌的反垄断调查，该联盟背后的主要力量是微软、甲骨文和美国Twenga等公司。在调查过程中，先后两任竞争事务专员Joaquin Almunia和Margrethe Vestager对谷歌的和解申请都坚定回绝，部分原因也是“拜”微软、Expedia等竞争对手的“孜孜不倦”的游说“所赐”。
以上，都是欧盟对美采取强力监管的外因，更重要的，则是欧盟希望通过这种对外压制，为境内ICT产业的奋发振兴创造有为空间。但目前看来，无论对外还是对内，俱有落空嫌疑。
2015年前后，欧盟曾出台《欧洲战略2020》《欧洲数字化议程》《单一数字市场战略》等多部重量级战略，旨在打造欧盟统一市场，培育本土企业和数字产业，同时，对抗Google、Facebook等美国巨头不断增强的市场主导地位。以《单一数字市场战略》为例，其提出的包括网络管理、数据隐私保护、税收政策、平台责任、市场公平竞争、网络安全等共计16项监管措施，3年以来，各方可见的，统统落实到具体政策环节，尤其是对外。但，效果寥寥。内部，欧盟ICT产业持续衰退，也依然没有出现可以独占某一领域或某一地域的互联网巨头；外部，美国巨头的确受到短期影响，股价市值临时下挫，但将视线拉长，这些举措根本没有遏制住美国超级巨头在欧洲甚至全球范围的迅猛攀升。截至2018年10月底，全球市值最高的前5家企业（苹果、微软、谷歌、亚马逊、脸谱等）依然是美国企业。在可见的未来，美国互联网巨头将继续以技术、产业、运营等既存优势进一步获取在欧洲乃至全球的巨额利益。欧盟谋求监管反制的道路，依旧任重而道远。
作者简介
沈玲，现就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所。
联系方式：shenling@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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