互联网平台治理模式初探——穿透治理与分层治理模式的比较研究

 

随着互联网等信息技术的发展与应用，平台模式迅速崛起，超大型互联网平台不断涌现，平台经济已是大势所趋。与此同时，平台经济也带来了一系列新的治理挑战，网络售假、网络谣言、不良信息等问题的治理形势依然严峻，平台治理已成为当前社会各界热议的焦点。本文从政府是否直接管理所有市场主体的角度，将平台治理模式分为穿透治理和分层治理，通过对比研究发现，传统的仅依靠政府直接治理所有市场主体的方式已难以适应平台经济的特点与发展趋势，让政府、平台、用户等多元主体充分发挥各自优势，构建多元主体共同参与的协同治理体系，既是治理实践的客观需要，也是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

穿透治理与分层治理之利弊分析

穿透治理是指政府直接对平台上所有用户的行为进行规范和约束。分层治理强调发挥平台企业在规范和约束用户行为中的作用，通过政府管平台、平台管用户的方式，实现市场公平竞争、保护消费者权益的最终目标。

相比而言，两种治理模式各有利弊。穿透治理模式由政府主导，其优势在于提高了经营者的违规成本，当经营者有违法违规行为时，政府可以通过罚款、停业整顿、信用公示等多种方式对违规者进行处罚，力度较大，对违规者有很强的震慑作用。同时，政府作为中立机构，保证了执法的公平、公正、公开，解决了信息不对称及市场失灵的问题。但是，穿透治理模式很难广泛适用于所有的平台企业。首先，平台所具有的“一点接入，全网服务”的互联网特性与政府属地化监管模式相矛盾。其次，政府监管力量无法应对海量平台上的所有主体及其行为，也没有足够的技术手段和与之相匹配的人力、物力，监管成本相对较高。最后，不论是从法律法规的制定过程，还是从及时发展问题、处置问题的速度和效率来看，穿透治理都存在一定的滞后性。

分层治理的核心是将平台视为市场的具化，是一种以平台企业为主，政府与平台协同治理的模式。平台可以在发现问题后，第一时间采取应对措施，保证了监管的高效性和及时性。同时，平台的监管过程是全天候全覆盖的，可以针对平台上的违规行为进行随时随地的精准打击。但是，分层治理也有其局限性，一是平台对于具有外部性的交易缺乏监管的积极性。交易提成是平台企业的一个主要收入来源，只要平台中产生交易，不管这些交易是否存在售假、或非法交易，只要平台企业有利可图，就会缺乏监管的积极性。二是监管效力有限。平台不具有行政征收、行政监督、行政处罚、行政强制等执权，只能履行与用户所签订的合同中的责任，不能超出合同强制执行，因此监管效力非常有限。例如，电商平台打击网络售假，只能采取删除商品、关闭网店以及扣除罚金等措施，不能上门打击贩假窝点，或对犯罪嫌疑人进行抓捕，违法成本较低，违规者很可能在不同的电商平台之间流窜。三是平台可能出现内部腐败问题。平台内管理人员可能受到利益驱使，将用于构建平台体系的规则变为内部人员牟利的工具。例如，电商平台员工与商家私下达成协议，进行删差评、刷信誉等违规行为。

从对比分析可知，穿透治理和分层治理两种模式各有利弊。实际上，在监管实践中一般是两种治理路径的有机结合。

强穿透+强分层：以信息内容类平台为例

强穿透与强分层结合的治理模式是指监管部门直接对平台上的用户进行管理，也可通过平台企业对其进行管理，这种模式多适用于信息内容类平台。一方面，监管机构要求平台履行主动巡查义务，发现不良信息主动删除。例如在《互联网新闻信息服务管理规定》第12条规定：“互联网新闻信息服务提供者应当健全信息发布审核、公共信息巡查、应急处置等信息安全管理制度，具有安全可控的技术保障措施。”第16条规定：“互联网新闻信息服务提供者提供服务过程中发现含有违反本规定第三条或前款规定内容的，应当依法立即停止传输该信息、采取消除等处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告。”另一方面，监管机构会通过网上巡查的方式，发现不良信息后及时通知平台企业，要求其删除相关信息或直接对平台进行处罚。例如，2018年4月，国家广电总局责令今日头条永久关停“内涵段子”等低俗视听产品，随后对“快手”、“抖音”、“火山小视频”等信息内容类平台做出警告和罚款的行政处罚，坚决遏制不良信息传播。

弱穿透+强分层：以电商平台为例

弱穿透与强分层结合的治理模式是指主要采取政府管平台、平台管用户的分层治理模式，政府只有在市场失灵或用户需要司法救济的情况下对平台上的用户进行直接监管，这种模式多适用于电商平台。

一方面，电商平台对商家通过契约的方式进行约束和管理。在事前，电商平台会对平台内经营者的身份、地址、联系方式、资质许可等信息进行登记与核验，《电子商务法》第7条也规定，“从事网络商品交易的自然人，应当通过第三方交易平台开展经营活动,并向第三方交易平台提交其姓名、地址、有效身份证明、有效联系方式等真实身份信息。”在事中，电商平台通过建立必要的技术手段，及时发展和制止违规行为。目前，淘宝平台已对侵权假冒、虚假宣传、虚假交易等用户行为建立了大数据排查机制。例如淘宝通过“假货模型”系统，从账号、商品、交易、物流等多个维度对涉嫌售假的商品和账号等进行排查。在事后，平台一旦发现商家的违规行为，可立即采取三种惩罚措施。一是移除或修改商品展示信息。当商家出现侵权行为时，平台企业可以实时强制修改商家的产品展示信息，如果投诉人所指侵权事实成立，电商平台可以立即将侵权商品展示信息予以移除或更改，及时控制侵权行为。二是屏蔽平台服务。平台企业可以记录违规商家的不法行为，屏蔽违规商家的平台服务，从而造成其交易中断或流量受限，以约束现有交易作为违规行为的惩戒。例如阿里巴巴采用累计扣分制，视累计扣分数额采取查封支付宝账户、店铺商品搜索降权以及关闭账户等惩处措施。三是信用评级制约。商家的信用代表过去良好经营积累的口碑，是消费者选择商家的重要参考指标，也是商家最重要的无形资产。电商平台可以下调违规商家的信用评级，以约束未来交易作为违规行为的惩戒。

另一方面，监管部门采取“双随机、一公开”或专项检查的方式，对平台上商家的商品进行抽检，并向社会公布。例如市场监管总局等八部门于2018年5月至11月联合开展网络市场监管专项行动（网剑行动），以更好地营造诚实守信、公平竞争的网络市场环境。同时，监管部门会设立投诉处理机制，对违法违规的商家，依法处罚并通知平台采取关店、下架商品、禁止进入等措施。

可见，在弱穿透与强分层的治理模式中，政府很少对平台上海量的用户行为进行直接监管，更多的是通过平台对用户实现管理和规范。

多元主体参与的协同治理模式是平台治理的最优选择

不论采取哪一种治理模式，我们都应认识到平台在治理过程中发挥着越来越重要的作用。在模式的选择上，也应综合考虑治理成本与治理效率等多种因素，充分发挥政府、平台、社会组织、用户等多元主体作用，最终形成多元主体共同参与的协同治理体系。一是要合理界定政府与平台企业之间的责任边界。在协同治理模式下，既要充分发挥平台企业参与治理的主体作用，同时又要避免给平台企业过多过重的责任，才能在保证协同治理有效的同时，也保持平台经济创新发展的活力。二是针对不同类型的平台，政府接入监管的程度应有所不同。对于那些存在系统性风险、涉及国家安全的领域，政府要直接介入，加强监管。三是通过大数据等技术手段，加强事中事后监管，实现关键数据的报备与风险预警，提高监管效率和精准度。四是充分发挥行业协会、用户等其他社会主体优势，最终形成多主体共同参与的协同治理体系。

作者简介

刘光浩，北京邮电大学硕士。现任中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师，从事信息通信业监管、共享经济（主要涉及共享单车、网约车等）、平台治理等方面的研究工作。

联系方式：[e-mail]

校  审 | 陈  力、 珊  珊

编  辑 | 凌  霄

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