从比较视角看互联网行业管理

数字经济的发展，依赖信息高速传送和物的快速传递。信息传送涉及电信和互联网，而物的传递则涉及邮政。电信与邮政原本一家，称为“邮电”，后又分营，分属不同部门监管。互联网实现了电信与垂直行业的融合发展，涉及较多管理部门，但电信主管部门被赋予互联网行业管理职责。这背后的逻辑是什么？

一、电信与邮政

（一）共同点

《宪法》第四十条规定“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护”。这里的“通信”，包括邮政和电信。通常认识上，人们也会认为通信包括邮政和电信。邮政是古老的信息传送方式，而电信是近现代发展而来的信息传送方式。传送信息，是二者的共同点。

（二）不同点

电信与邮政之间不同在于，电信传送的是“信息”，而邮政传递的是物，物上携带信息。邮政寄信，传的是纸，纸上有信息。邮政可以寄纸，也可以拓展寄递对象，如寄衣物、食品、电器，甚至汽车。邮政业务从原来的寄信，发展至快递，本质未变，传递的均是“物”。传递物，在物理空间上从一点移动到另一点，需要借助外在工具，如自行车、牛车、汽车、火车、飞机等，即交通。国家邮政局由交通部管理，大概原因在此。

时至今日，邮政寄递的物种类繁多、数量巨大。由于物需要占用物理空间，有体积，对于常人而言，从外在表象上，会认为邮政监管对象众多。电信虽然与众多垂直行业深度融合，深入到生产生活的方方面面，对经济社会和国家安全影响更为深远，但信息存储不需要占用过多物理空间，摸不着，外在表象上，常人不会认为电信监管对象众多。这可能是邮政监管力量可以从省级扩展至地市，而电信监管仍然面临十几或者二十几个人负责省级区域内电信和互联网行业监管的尴尬境况，不被增加监管力量的原因。

二、电信是互联网的基础

互联网深刻改变和影响了人们的生产生活，将生产生活从线下延伸至网络。人们接受互联网服务，业者提供互联网服务，均要接入电信网络，接受和使用电信运营商提供的数据服务。数据服务，通俗讲是“流量”，是与话音、短信息并列的基础电信服务。互联网服务可以覆盖到何种地域，可以普及到哪种人群，取决于电信设施的分布范围和密度。通俗讲，若无基站有效分布，无人驾驶、互联网医疗、互联网导航不过是镜中花。手机没有信号，就不能网上打车、在线支付、视频聊天。因此，电信是互联网的基础。

时至今日，电信设施仍面临规划难、建设难、进小区难、进机场和地铁难、保护难等问题。5G商用大门已经开启，若不能从根本上解决电信建设建设和保护中的问题，将严重制约5G建设、普及和通信质量，影响5G引领经济社会数字化转型作用的发挥。

三、互联网是电信的高级应用

互联网依托电信的数据服务，将线下金融、交易、娱乐、社交、新闻、医疗等服务搬至线上，实现了电信与垂直行业的融合和创新发展，极大丰富和改变了生产生活。互联网服务虽然丰富多彩，但载体却是电信的数据服务。换言之，互联网服务虽然涵盖较多垂直领域，如交通、医疗、文化、金融、新闻等，但互联网服务的提供需要依托信息的生成、传送、处理。

互联网的基本功能是生成、传送和处理信息，载体是数据服务。基于互联网生成、传送和处理信息功能，可以实现金融、医疗、文化等各种服务。如互联网音乐服务，服务提供者向用户提供在线音乐赏析，实质上是提供信息，运用一定方式转化为音乐。再如网上交易，用户登陆淘宝平台浏览产品，选中一本书，点击购买，在线支付货款。此项交易中，买卖合同的达成，货款的支付，全赖“信息”的生成、传送、处理等，而书的交付，则需线下运输。若交易的对象为电子书，则可以在线上交付，也是提供信息。通过互联网提供的线上服务，均是通过互联网生成、传送和处理信息实现的，依托的是电信的数据服务。因此，互联网服务适用电信监管规则。

例如，《宪法》第四十条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护”规定，同样适用于互联网服务。《网络安全法》第四十七条“网络运营者应当加强对其用户发布的信息的管理”，使用了“其”字，很好地阐释了互联网服务中电信运营商、互联网服务商对互联网用户信息的管理责任，即：电信运营商提供的是数据服务（即管道），依据《宪法》第四十条，不可以对管道内的通信内容进行查看和检查，接受互联网服务的用户不是电信运营商的用户，因此电信运营商依据《网络安全法》第四十七条规定不负有对互联网用户信息的管理责任。《网络安全法》第四十七条设定的信息管理机制，符合《宪法》第四十条规定。互联网立法，应当注重与《宪法》第四十条保持一致。

四、电信主管部门负责互联网行业管理

人们生活在现实社会，现实性是其生产生活的基础；互联网极大丰富和改造了人们的生产生活，但线上空间的“虚拟性”与生产生活的现实性需求是一对永恒的矛盾。网站（含APP）[1]是网络虚拟空间和现实社会的主要联结点，是人们在网络空间活动的主要依托平台，是解决虚拟与现实之间矛盾的主要切入点。无论通过互联网从事何种线上活动，均需依托网站。

无论是现实社会，还是网络空间，人与人要社交、交易，需要以“信任”为基础。人无信不立。为了解决信任问题，确保社交、交易安全，需要国家公权力介入，对社交、交易主体身份进行确认并公示，为社会提供最低程度的“信任”证明。在现实社会，对个人而言是居民身份证，对法人或者非法人团体而言是工商登记、社会团体登记、事业单位登记。在网络空间，因网络具有虚拟性，社交、交易双方不见面，具有远程性特点，更加需要解决信任问题，解决方式为电信主管部门通过备案或者经营许可对网站进行准入管理。

互联网活动得以进行的基础是基于互联网上的信任。网站备案或者经营许可是对设立主体进行身份登记，以公权力为互联网活动提供“信任”证明，是互联网管理的基础和根基。互联网活动存在于网络空间，推进网络建设、提高网络覆盖和提升网络能力，属于电信主管部门的基本职责。互联网活动依托于网站，设立网站的基础条件是办理互联网接入和具有相应的IP地址和域名，互联网接入业务和域名解析属于典型的电信业务，IP地址资源也由电信主管部门负责管理。同时，断开互联网接入或者停止域名解析即可以关闭或者限制网站服务。无论从网络层面，还是业务层面，抑或管理层面，由电信主管部门对网站进行统一管理，是确保登记信息准确，为互联网活动提供“信任”供给和有效管理的必然要求。因此，电信主管部门负责互联网行业管理。

五、互联网行业管理范畴

（一）管理对象

一是网站设立。通过互联网提供线上服务，需要依托网站。网站之于互联网服务，犹如厂房或者办公场所之于线下服务。例如，提供互联网金融服务，需要设立网站供用户前来办理服务，提供线下金融服务亦需要办公场所供用户办理服务。因此，网站与依托网站提供的服务，属于两个范畴，分别由相应主管部门管理，即网站设立由电信主管部门负责管理，依托网站提供的互联网服务由相关业务主管部门负责管理。如，互联网金融服务由金融主管部门管理，互联网医疗服务由卫生部门管理，互联网游戏由文化部门管理。因此，区分网站与依托网站提供的服务，是划分电信主管部门与线上服务相应主管部门监管边界的标准。

二是信息交互。用户接受互联网服务，业者提供互联网服务，均需要接入网络，使用数据服务，建立用户与网站之间的网络联结，进行信息的生成、传送、处理活动，表现为检索、访问、浏览、下载、安装、交互等。用户与网站的联结交互，均是通过信息传送完成，可以统称为“信息交互”。互联网环境下自主、自愿进行信息交互，需要信息生成、传送、处理活动可正常和安全进行，不受非法干扰和破坏，依赖网络的“通畅”与“安全”。“通常”即网站功能正常，与用户之间的信息交互可以正常进行。例如，甲用户下载乙网站客户端软件，被丙网站替换为自己的软件，丁网站提供视频，片头广告被戊网站拦截，即属网络“通畅”的反面。“安全”即网站满足网络安全要求，与用户之间的信息交互不被干扰、攻击和破坏。网站与用户之间信息交互正常进行，核心关涉是信息流动的自主、自愿和安全，不关涉任何具体服务。

电信主管部门对网站进行准入管理，解决的是互联网活动主体的身份证明和公示问题，满足互联网活动对“信任”的需求；对网站与用户之间的信息交互进行日常管理，解决的是主体之间通过网络自主、自愿和安全联结问题，满足互联网活动对“通畅”和“安全”的需求；二者延伸于电信主管部门网络管理职责。主体身份的确认和信息交互的通畅、安全，是互联网活动的基础。这也说明，互联网行业管理是互联网管理的基础。

（二）管理内容

围绕网站设立和信息交互，电信主管部门对互联网进行行业管理，主要体现为四个方面：一是加强电信网络基础管理，推进网络基础设施建设和网络优化升级，提升网络能力、安全性能和覆盖范围，做好网络接入和域名管理，开展应急通信管理，为互联网发展提供良好的网络基础。二是对网站设立进行准入管理，需要区分网站和依托网站提供的服务，依托网站提供的服务由该服务的相应主管部门负责监管，如网约车由交通部门负责管理。三是对网站与用户之间的信息交互活动，进行市场秩序和用户权益等方面的日常管理。四是做好网站及其与用户信息交互活动的网络安全管理，为互联网安全运行提供基础支撑，区别于相关主管部门对线上服务活动和该服务所依托的信息系统的安全管理。[2]

注：[1] App，英文全称为“Application program”,即“应用程序”。App是用户接受互联网服务的“入口”，如下载安装共享单车App，即可接受和使用相应服务。用户接受互联网服务，可以通过浏览器输入相应网址（域名）登陆网站接受服务，也可以通过安装App接受服务。因此，《电信业务分类目录（2015年版）》也使用了“通过运行在计算机、智能终端等的客户端软件、浏览器”表述定义有关业务。由于通过浏览器登陆网站需要输入网址，一般观念上认为域名是网站的构成要素之一（其他两项为IP地址和互联网接入），然而通过App提供互联网服务却不需要域名。由于App已经下载到用户终端，用户可以通过App连接网络直接登陆相应的网站，无需通过浏览器寻址。伴随技术发展，域名已经不再是网站的必要构成要素。通过网络提供服务，需要在网络中有一“凭借”，获得网络空间的“存在感”，即接入网络（互联网接入），并在网络中确定一地址（即IP地址），搭建“网站”。互联网接入和IP地址是网站的必要构成要素。网站提供服务，可以通过两种方式与用户建立网络连接：通过浏览器借助域名寻址到网站和通过已下载于用户终端的App直接连接到网站。因此，App并未改变互联网服务需要通过网站提供这一基本事实，仅是改变了用户接受互联网服务的入口，丰富了用户体验和观感。目前来看，网站仍然是网络虚拟空间和现实社会的主要联结点，是人们在网络空间活动的主要依托平台。App仅是用户接受互联网服务的入口，是“用户侧”的概念；用户通App接受的服务仍然是网站提供的服务，网站是“服务提供者侧”的概念。因此，App并未取代网站，而是网站提供服务连接用户的一个渠道。

[2] 网站是服务提供者与用户之间进行信息交互和提供线上服务的界面，与用于提供线上服务的系统不同。例如，提供网约车服务需要搭建网站和运行系统，对网站及其与用户之间信息交互的网络安全管理由电信主管部门负责，但对运行系统和网约车服务的网络安全管理则由交通主管部门负责。

作者简介

许长帅，中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心副主任，高级工程师。

联系方式：[e-mail]

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校  审 | 陈  力、 珊  珊

编  辑 | 凌  霄

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