中国信通院杨婕：非法集资应对宝典 | 防范非法集资
经过5年多的酝酿，《防范和处置非法集资条例》（以下简称“《条例》”）于2021年5月1日起正式施行，该条例是我国首个由国务院发布的关于非法集资的行政法规，回应了一系列非法集资的焦点问题，构建了一套全面的预防和监管体系。本文将对《条例》进行解构，全面梳理非法集资的应对策略。
一、什么是非法集资
非法集资，即未经国务院金融管理部门依法许可或者违反国家金融管理规定（非法性），以许诺还本付息或者给予其他投资回报等方式（利诱性），向不特定对象吸收资金（社会性）的行为。
非法集资的本质在于非法集资主体具有“非法占有”目的，其提供一切投资方案的根本目的在于非法占有投资人的财产。虽然《条例》规定非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退集资资金，但实际上，由于其主观上以非法占有为目的，完全清退是不可能实现的。对于无法清退的部分，《条例》第25条规定：“因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。”因此，参与非法集资可能会给投资人带来巨额损失，对此需要高度警惕，要善于识别非法集资。
识别非法集资的关键在于抓住其三大特性：“非法性”“利诱性”和“社会性”。非法集资的表现形式各异，披着各式的外衣，包括但不限于：（1）以境外投资股权、期权、外汇、贵金属等为幌子的；（2）以投资养老产业可获高额回报或“免费”养老、“以房”养老等为幌子的；（3）以私募入股、合伙办企业为幌子，但不办理企业工商注册登记的；（4）以投资虚拟货币、区块链等为幌子的；（5）以“扶贫”“互助”“慈善”“影视文化”等为幌子的；（6）在街头、商场、超市等发放投资理财等内容广告传单的；（7）以组织考察、旅游、讲座等方式招揽老年群众的；（8）要求以现金方式或向个人账户、境外账户缴纳投资款的。
简单来说，最直接的识别方式为，投资平台是否宣传“高收益低风险”。在一般投资活动中，高收益必然伴随着高风险，因此，务必要远离宣传“高收益低风险”的投资项目，这些项目几乎都是非法集资。
二、谁来监管非法集资
《条例》明确了不同主体的监管职责，形成中央统筹、地方负责、行业协同的防范和处置非法集资的工作机制，实现层层发力。在中央一级，国务院建立处置非法集资部际联席会议（以下简称“联席会议”）制度，由国务院银行保险监督管理机构牵头，有关部门参加，负责督促、指导有关部门和地方开展防范和处置非法集资工作，协调解决相关重大问题。各级人民政府及行业主管部门、监管部门的职责分工如下：
三、如何防范非法集资
《条例》中提出从几个方面防范非法集资，可以总结为四项监管内容、五个配套机制，四项监管内容分别是：管名称，管内容、网站和APP，管广告宣传，管机构；五个配套机制分别是：监测预警机制、可疑资金监测机制、宣传教育机制、投诉举报机制、约谈机制。
（一）四项监管内容
1. 管名称
市场监督管理部门在商事登记管理中需要注意：除法律、行政法规和国家另有规定外，企业、个体工商户名称和经营范围中不得包含“金融”“交易所”“交易中心”“理财”“财富管理”“股权众筹”等字样或者内容。
县级以上地方人民政府处置非法集资牵头部门、市场监督管理部门等有关部门需要及时予以重点关注。
2. 管内容、网站和APP
处置非法集资牵头部门会同互联网信息内容管理部门、电信主管部门加强对涉嫌非法集资的互联网信息和网站、APP等互联网应用的监测。
互联网信息服务提供者需要加强对用户发布信息的管理。
3. 管广告宣传
市场监督管理部门会同处置非法集资牵头部门加强对涉嫌非法集资广告的监测。
广告经营者、广告发布者需要查验相关证明文件，核对广告内容。
4. 管机构
金融机构、非银行支付机构需要建立健全内部管理制度，禁止分支机构和员工参与非法集资，防止他人利用其经营场所、销售渠道从事非法集资。
（二）五个配套机制
1. 监测预警机制
地方各级人民政府建立非法集资监测预警机制。
行业主管部门、监管部门强化日常监督管理，负责本行业、领域非法集资的风险排查和监测预警。
联席会议建立健全全国非法集资监测预警体系，推动建设国家监测预警平台，促进地方、部门信息共享，加强非法集资风险研判，及时预警提示。
2. 可疑资金监测机制
处置非法集资牵头部门与所在地国务院金融管理部门分支机构、派出机构建立非法集资可疑资金监测机制。
国务院金融管理部门及其分支机构、派出机构督促、指导金融机构、非银行支付机构加强对资金异常流动情况及其他涉嫌非法集资可疑资金的监测工作。
金融机构、非银行支付机构依法严格执行大额交易和可疑交易报告制度。
3. 宣传教育机制
联席会议建立中央和地方上下联动的防范非法集资宣传教育工作机制。
地方各级人民政府开展常态化的防范非法集资宣传教育工作。
行业主管部门、监管部门以及行业协会、商会根据本行业、领域非法集资风险特点，有针对性地开展防范非法集资宣传教育活动。
新闻媒体开展防范非法集资公益宣传，并依法对非法集资进行舆论监督。
金融机构、非银行支付机构加强对社会公众防范非法集资的宣传教育，在经营场所醒目位置设置警示标识。
4. 投诉举报机制
对涉嫌非法集资行为，任何单位和个人有权向处置非法集资牵头部门或者其他有关部门举报。
国家鼓励对涉嫌非法集资行为进行举报。处置非法集资牵头部门以及其他有关部门应当公开举报电话和邮箱等举报方式、在政府网站设置举报专栏，接受举报，及时依法处理，并为举报人保密。
居民委员会、村民委员会发现所在区域有涉嫌非法集资行为的，应当向当地人民政府、处置非法集资牵头部门或者其他有关部门报告。
5. 约谈机制
处置非法集资牵头部门和行业主管部门、监管部门发现本行政区域或者本行业、领域可能存在非法集资风险的，有权对相关单位和个人进行警示约谈，责令整改。
四、非法集资会面临什么处罚
经处置非法集资牵头部门组织有关行业主管部门、监管部门以及国务院金融管理部门分支机构、派出机构调查认定为非法集资后，多类主体可能会受到行政处罚，如果构成犯罪的，会被依法追究刑事责任。
就行政处罚而言，处罚对象包括：非法集资人、非法集资协助人；单位和主要负责人；广告经营者和广告发布者；互联网信息服务提供者；金融机构、非银行支付机构，以及失职国家机关工作人员。
（一）罚非法集资人和非法集资协助人
非法集资人，是指发起、主导或者组织实施非法集资的单位和个人；非法集资协助人，是指明知是非法集资而为其提供帮助并获取经济利益的单位和个人。
非法集资人、非法集资协助人不仅需要向集资参与人清退集资资金（包括其隐匿、转移的非法集资资金或者相关资产、在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益），还将被处以罚款。对非法集资人，处集资金额20%以上1倍以下的罚款。对非法集资协助人，处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。如果非法集资人、非法集资协助人不能同时履行所承担的清退集资资金和缴纳罚款义务时，先清退集资资金。
特别地是，非法集资人、非法集资协助人将被记录在案——由有关部门建立信用记录，按照规定将其信用记录纳入全国信用信息共享平台。
（二）罚单位和主要负责人
非法集资人为单位的，可能会被处以停产停业、吊销许可证、营业执照或者登记证书；对其法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，给予与警告，处50万元以上500万元以下的罚款。
为非法集资设立的企业、个体工商户和农民专业合作社，由市场监督管理部门吊销营业执照。
为非法集资设立的网站、开发的APP等互联网应用，由电信主管部门依法予以关闭。
（三）罚广告经营和发布者
广告经营者、广告发布者未按照规定查验相关证明文件、核对广告内容的，由市场监督管理部门责令改正，并依照《中华人民共和国广告法》的规定予以处罚。
（四）罚互联网信息服务提供者
互联网信息服务提供者有未履行对涉嫌非法集资信息的防范和处置义务的，由有关主管部门责令改正，给予警告，没收违法所得；拒不改正或者情节严重的，处10万元以上50万元以下的罚款，并可以根据情节轻重责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销相关业务许可证或者营业执照，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上10万元以下的罚款。
（五）罚金融机构、非银行支付机构
金融机构、非银行支付机构未履行防范非法集资义务的，由国务院金融管理部门或者其分支机构、派出机构按照职责分工责令改正，给予警告，没收违法所得；造成严重后果的，处100万元以上500万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，处10万元以上50万元以下的罚款。
（六）罚失职国家机关工作人员
国家机关工作人员如果有以下失职行为，将被依法给予处分：（1）明知所主管、监管的单位有涉嫌非法集资行为，未依法及时处理；（2）未按照规定及时履行对非法集资的防范职责，或者不配合非法集资处置，造成严重后果；（3）在防范和处置非法集资过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊；（4）通过职务行为或者利用职务影响，支持、包庇、纵容非法集资。
《条例》第23条规定，行政机关对非法集资行为的调查认定，不是依法追究刑事责任的必经程序。因此，即使未被行政机关调查认定，依然可能承担刑事责任。
防范和处置非法集资是一项长期、复杂、艰巨的系统性工程，关系人民群众切身利益、经济金融健康发展和社会稳定大局，离不开全社会的共同努力。政府、行业主管部门、监管部门需要依照职责分工落实各项工作，金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者、广告经营者、广告发布者需要履行《条例》规定的审查义务，个人应当遵纪守法，不组织、不参与、不投资非法集资活动。
作者简介
杨婕，中国信息通信研究院互联网法律研究中心高级研究员，主要从事个人信息保护、人工智能伦理法律以及数据治理等互联网领域立法研究。
联系方式：yangjie@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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