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中国信通院宋灵恩：以数字治理助推国家治理现代化
The following article is from 信息通信技术与政策 Author 宋灵恩
当前，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，大数据、人工智能、区块链等新一代信息通信技术日新月异，对经济社会发展产生深远影响，为推动国家治理体系和治理能力现代化提供强劲动力。随着新一代信息通信技术的发展，全球范围内的数字化转型正加速推进，数字治理成为各国的重要战略选择。新一代信息通信技术正成为赋能政府服务与监管创新的关键力量，不断驱动政府治理从传统管理向现代治理演进。
1 数字经济新形势下推进国家治理现代化的新要求
党的十九届四中全会全面阐释了新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任务，党的十九届五中全会提出加强数字社会、数字政府建设，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，为数字经济时代加快推进国家治理现代化指明方向，对推动经济高质量发展、强化科技支撑、建立健全网络综合治理体系、积极参与全球治理体系改革和建设等作出重大战略部署。
1.1 完善数字经济治理助力经济高质量发展当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。大数据、人工智能、区块链、物联网、5G等新技术加速迭代，共享经济、数字货币、无人驾驶等新模式、新业态层出不穷，数字经济成为全球经济增长的新动能。数字经济能否实现高质量发展，关乎我国能否抢抓新一轮科技革命与产业变革的新机遇。与此同时，数字经济发展过程中也出现了数据滥用、算法歧视等风险，亟需加快构建面向数字经济的制度规则体系，治理好数字经济面临的新问题，推动经济社会实现高质量发展。
1.2 强化信息技术支撑应对社会治理复杂化新一代信息通信技术带来人类社会的大变革大融合，治理复杂性空前提高。现实社会与虚拟社会相互交织，技术与经济、社会各领域深度融合，个人信息泄露、社会伦理等风险不断涌现。传统的治理手段难以满足社会发展需求。国家治理需要强化大数据、人工智能、区块链等科技支撑，降低治理成本，提高治理效率，让新一代信息通信技术充分赋能治理现代化，更好地应对社会日益复杂化的新形势。
1.3 建立健全网络综合治理体系营造清朗网络空间互联网连接了海量个体，网络空间形成了一个包罗万象的数字生态。随着网络自媒体的数量爆发式增长，虚假、暴力、恐怖等有害内容逐渐出现，侵犯个人权益，扰乱社会秩序。建设什么样的网络空间、怎样建设网络空间，逐渐成为国家治理面临的重要问题。国家治理亟需充分发挥政府、企业、社会等多元主体的作用，打造网络综合治理新格局，形成治理合力。
1.4 参与全球数字治理规则改革和建设，贡献中国智慧习近平总书记多次强调，要“统筹国内国际两个大局”。当前世界处于百年未有之大变局，科技革命与产业变革引发经济版图变迁、政治格局调整。数字治理规则正处于激烈重构期，全球主要数字经济体纷纷提出自身的治理主张，数字经济的发展与治理，已经成为大国博弈的重要领域。党的十九届四中全会提出，我国应积极参与全球治理体系改革和建设，不断提升在全球数字治理领域的话语权与影响力。
2 数字技术推动国家治理实现三大转变
当前，以数字政府、智慧城市、数字社会等为代表的数字治理正在有序推进，将全面重塑政府管理的理念、规则、机制和手段，推动国家治理体系和治理能力深刻变革。
2.1 万物互联构筑泛在感知能力，推动国家治理向数据驱动型治理转变信息是国家治理的重要依据。要更好地运用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。党的十八大以来，我国政务数据库建设取得积极成效，电信、工业、金融、社保、质检、税收等关键领域数据库建成并投入运行。数据是重要的信息载体，通过对数据的广泛采集、充分挖掘，能在准确把握客观实际的基础上，研判发展趋势，不断提升政府决策的科学性与前瞻性，推动国家治理从经验驱动型向数据驱动型转变。当前，以5G、物联网为代表的新一代技术，推动万物互联时代加速到来，正形成面向全社会的泛在感知能力，能更广泛地获取海量、动态、多样的各类数据资源，为国家治理提供强大的数据支撑。
2.2 智慧大脑构筑精准分析能力，推动国家治理向智能决策型治理转变党的十九大报告提出，要提高治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。借助传感器、智能终端等感知手段，依托5G网络、光纤宽带的海量数据传输能力，利用人工智能、区块链等技术与社会治理模式相结合，可大幅提升智能决策、管理和服务的能力，实现公共服务高效化、社会治理精准化，推动政府由粗放式管理向智能化治理不断转变。如可借助大数据、人工智能等技术，给出扶贫方向和建议，实现高效扶贫、精准扶贫；通过构建安全风险的监测预警网络，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性等。
2.3 数据共享构筑高效协同能力，推动国家治理向多元共治型治理转变党的十八大以来，我国政府以数据集中和共享为途径，不断推进数字政府建设，通过技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。各地积极搭建各类政务服务平台，变“群众来回跑”为“部门协同办”，进一步提升人民群众的幸福感、获得感。此外，政企合作进一步加强，通过建立“大数据交互平台”，开展政府与企业数据的交互校验，推进实现主体身份比对、信用信息交互、线索推送和案件协查等，形成线上与线下、政府与平台的协同治理格局。
3 国内外数字治理情况
3.1 全球发展情况为应对信息化发展带来的新形势、新挑战，全球主要国家纷纷利用数字治理降低成本，提高效率。数字治理经历了“无纸化办公”、传统电子政务、数字政府等发展阶段，其核心应用逐渐从简单的网上办公，向公共管理、公众参与、公共服务等领域不断拓展。数字治理的国际趋势主要包括3个方面。
一是重视战略规划对数字治理引领作用。世界主要国家纷纷出台数字战略，对数字治理进行顶层设计与系统推进，抢占信息化发展与治理的制高点，加快推动经济社会的数字化转型，如《数字欧盟议程2020》、《数字法国2020》、德国《数字化战略2025》、澳大利亚《2025政府数字转型战略》等。英国颁布《政府数字化战略2012》《政府数字包容战略2014》《政府转型战略（2017—2020）》，2015年启动的“数字政府即平台”计划等系列战略，为数字治理提供指引，推动以平台为基础的政府数字化转型。
二是强化信息技术对数字治理的驱动作用。新一代信息通信技术历来受到全球重视，驱动治理的转型与发展，技术与治理的融合程度不断提升。例如，美国早在1993年克林顿政府便发布了《运用信息技术改造政府》报告，奥巴马政府的《数字政府：建立一个面向21世纪的平台更好地服务美国人民》行政指令确定了以大数据应用支撑政务活动的政策导向，特朗普政府成立美国科技委员会并发布《政府技术现代化法案》，以进一步通过科技推动政府数字化。美国正不断拓展大数据、人工智能、区块链等技术在交通、金融、医药等诸多领域的应用，技术加速驱动治理的数字化、现代化。
三是重视数据资源的开发利用。数据资源是数字治理的基础支撑。自2009年美国率先推动政府数据的开放以来，世界主要国家和地区加快战略部署，开放政府数据的规则不断健全，成效不断显现。全球政府数据开放正处于深化阶段，开放动力不断增强、范围持续扩大。2015年以来，先行国家陆续发布开放政府数据阶段性规划，如美国2015年发布《开放政府数据国家计划3.0》，法国发布《开放政府数据国家计划2015—2017》，英国、澳大利亚、韩国发布《开放政府数据国家计划2016—2018》等。开放政府数据助力解决全球发展中的疾病、贫困、难民、粮食安全等重大难题。如联合国2009年启动了“全球脉动”（Global Pulse）项目，通过数据监测了解妇女与儿童的权益保障问题、分析全球金融危机对于犯罪率的影响等。
3.2 我国发展情况我国积极探索数字治理，充分利用新一代信息通信技术赋能治理，形成了杭州“城市大脑”、云上贵州等典型实践。具体来看，主要取得了3方面成效。
一是数字化政务服务能力大幅改善。党的十八大以来，我国政府以数据集中和共享为途径，积极搭建各类政务服务平台，逐渐呈现一体化、移动化、共享化的“三化”特点。全国一体化政务服务平台目前已联通31个省（区、市）及新疆生产建设兵团、40余个国务院部门政务服务平台，接入地方部门300 余万项政务服务事项和一大批高频热点公共服务。民生服务移动化逐渐成为主流，全国31个省级政府均开通了“两微一端”，部分省份开通支付宝、微信小程序，网上办事实现“轻、快、易”。政府数据共享作用凸显，基于政务外网建设的国家数据共享交换平台进一步发挥枢纽作用，累计为生态环境部、商务部、税务总局等27个国务院部门、31个省（区、市）和新疆生产建设兵团提供查询核验服务9.12 亿次，有力支持网上身份核验、不动产登记、人才引进、企业开办等业务。
二是数字化社会治理能力全方位提升。各行业管理部门积极运用大数据的理念、技术和资源，有效提升了行业管理效能。如为解决城市交通治理难题，2017年杭州市上线的城市大脑交通平台开启“用数据研判、用数据决策、用数据治理”的城市治理新模式，高峰拥堵指数迅速从2016年全国第8降至第48，路网高峰拥堵延时指数也逐年下降，治堵效果明显。依托新一代信息通信技术还可以不断优化精准治理能力，将国家治理感知触角广泛延伸、深度下沉，带动政策工具、管理手段的精准落地。如在打赢脱贫攻坚战方面，实施网络扶贫，进一步发挥“新农具”手机、“新农活”直播、“新农资”数据的作用，推进精准扶贫、精准脱贫，让农产品通过互联网走出乡村，让山沟里的孩子也能接受优质教育。新一代信息通信技术还能大幅提升应急管理能力，新冠肺炎疫情发生以来，信息技术在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、物资调配、民生保障、复工复产等方面发挥重要支撑作用。如工业和信息化部推出的通信大数据行程卡，可为全国16 亿手机用户免费提供查询服务，在重点人员追踪、属地网格化管理、跨境疫情输入监测等方面提供技术支撑。
三是新一代信息通信技术支撑的多元共治格局初步形成。新一代信息通信技术的发展为企业、公众等主体参与国家治理创造了条件，有力提升了治理协同化水平，有利于打造共建共治共享的治理格局。一方面，互联网等技术发展畅通了政社沟通渠道，促进了政府与公众之间的协同治理。如国务院“互联网+督查”平台开通了社情民意直通车，大范围拓宽了督查线索来源渠道，优化督查方式，提高督查实效，有力促进了难点堵点痛点问题解决，进一步推动党中央、国务院重大政策措施落地见效。另一方面，政府数据开放促进了政府与企业之间的协同治理，有利于充分释放企业治理潜能。如市场监管部门通过与互联网平台企业合作建立“大数据交互平台”，开展电商数据的交互校验，可以实现经营主体身份比对、信用信息交互、线索推送和案件协查。未来，随着数据开放的持续推进，政企协同治理能力将进一步提升。
我国数字治理既强调政府政务服务与公共管理能力的提升，又注重激发社会公众、互联网平台企业等主体的协同治理能力，形成治理合力。与此同时，治理也还面临着一些问题和不足：一是数字鸿沟亟待进一步缩小。现阶段，信息基础设施建设不断完善，互联网的渗透率、智能手机的普及率等不断提高。但与此同时，东中西地区之间、城乡之间、不同群体之间的“数字鸿沟”仍不容忽视。二是技术应用有待深化拓展。大数据、人工智能、区块链等信息技术应用日益丰富，但在应用领域与场景上还有很大的拓展空间。现代社会各种传统的与非传统的、自然的与社会的、国内的与国际的风险紧密交织，强化信息技术在重大公共卫生事件、网络安全事件等高度复杂严峻场景下的应用，增强重大突发事件应急能力建设，是数字治理面临的重大考验。三是数据开放共享水平有待提升。一方面是数据共享不足。各地信息系统的整合不足、业务协同水平不高、政务服务不到位等问题仍存在，部门之间的数据资源分散，数据质量差、数据标准与格式不统一等问题突出，跨部门跨层级的数据共享仍存较大难度。另一方面，数据开放水平待提升。近年来，我国数据开放工作取得了很大进展，但许多政府数据仍处于“沉睡”状态，制约了数据价值的充分发挥。四是安全风险与隐患严峻。大数据、人工智能、区块链等新技术发展，带来新的网络安全问题。网络安全威胁来源更加多样，技术手段更加复杂，网络攻击强度、频率和规模不断升级，涉及对象更加广泛、后果更加严重。随着数据价值持续攀升，数据安全已经成为关乎国家安全的重要问题。
4 结束语
面对数字技术带来的深层次变革，我们需主动适应经济社会发展形势，抢抓发展机遇，不断完善数字治理体系，提升数字治理能力，积极参与全球治理，贡献数字治理的中国智慧和中国方案。
4.1 健全多元参与机制，持续缩小数字鸿沟加快建设形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与的数字治理体系，积极参与数字经济国际规则和标准制定，推动形成国际治理新机制。以人民需不需要、满不满意作为数字治理的出发点和落脚点，对数字技术应用的论证纳入公众参与，兼顾欠发达地区以及老年人、残障人士等弱势群体需要，保留多样化服务路径，提升人民群众的获得感、幸福感。
4.2 挖掘技术应用潜力，不断拓展治理应用场景强化大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术的应用和服务。深入发掘大数据潜力，开展全流程实时动态监控预警与智能判断分析，提升源头治理、动态监控、应急处置能力。着力构建自主可控的人工智能产业生态，推动人工智能与制造、交通、教育、医疗等经济社会领域的深度融合发展。强化区块链基础研究，加快推动区块链技术和产业创新发展，促进发展与治理向着更加互信、共享、均衡的方向演进。
4.3 持续开展数据治理，大力推进数据开放与共享加强数据统筹，促进多渠道、多种类、多维度数据的有效整合，实现数据权威、透明可信、响应迅速。在保障国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，持续推动数据开放工作，充分激活“沉睡”数据的经济社会价值。在明确数据共享标准和范围的基础上，加快推进政务数据资源跨地区、跨层级、跨部门共享和交换，提升政府部门社会治理协同联动能力和民生“一站式”服务能力。
4.4 筑牢安全发展底线，建立健全安全保障体系从政策法规、技术标准、能力建设等方面全方位建立健全新技术应用的安全保障体系。采用安全可靠的数字产品和服务，完善数据管控、属性管理、身份识别、行为追溯、黑名单等管理措施，增强防篡改、防泄露、防攻击、防病毒等安全防护能力。坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，积极防范安全风险，一手抓发展，一手抓安全，两手同步推进。
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作者简介
宋灵恩
中国信息通信研究院党委书记、副院长，博士，主要从事通信领域、新一代信息通信技术、国家治理现代化、新型举国体制、科技创新、党建等方面的研究工作。
论文引用格式：
宋灵恩. 以数字治理助推国家治理现代化[J]. 信息通信技术与政策, 2021,47(8):12-16.
本文刊于《信息通信技术与政策》2021年 第8期
主办：中国信息通信研究院
《信息通信技术与政策》是工业和信息化部主管、中国信息通信研究院主办的专业学术期刊。本刊定位于“信息通信技术前沿的风向标，信息社会政策探究的思想库”，聚焦信息通信领域技术趋势、公共政策、国家/产业/企业战略，发布前沿研究成果、焦点问题分析、热点政策解读等，推动5G、工业互联网、数字经济、人工智能、区块链、大数据、云计算等技术产业的创新与发展，引导国家技术战略选择与产业政策制定，搭建产、学、研、用的高端学术交流平台。
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校 审 | 陈 力、珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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