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中国信通院余晓晖：系统布局新型基础设施 夯实现代化强国先进物质基础——“十四五”新型基础设施建设专家谈
党中央、国务院高度重视新型基础设施建设，中央经济工作会议和政府工作报告提出明确要求，“十四五”规划《纲要》作出专门部署。为使社会各界更好理解“十四五”时期新型基础设施建设的形势，了解发展的主要任务，国家发展改革委组织有关专家学者对热点问题进行研究，提出意见和建议。本期推出“系统布局新型基础设施 夯实现代化强国先进物质基础”主题。
一、把握本质，深刻认识新型基础设施的内涵特征
（一）新型基础设施伴随新一轮产业变革产生。
纵观人类经济发展史，每一轮产业变革都会孕育新的基础设施，并推动传统基础设施改造升级。加速发展的新型基础设施是新技术、新生产要素在全社会广泛普及的必要物质基础，也是新产品、新业态、新经济部门快速成长的关键支撑。当前，第四次工业革命蓬勃兴起，数字经济加速与实体经济深度融合，数据成为关键生产要素，技术演进升级和经济社会发展推动新型基础设施的形成和成长。
新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，提供数字转型、智能升级、融合创新等方面基础性、公共性服务的物质工程设施。信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三方面内容构成当前新型基础设施的主要框架体系。信息基础设施主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，如5G、物联网、数据中心、人工智能、卫星通信、区块链基础设施等。融合基础设施主要是指传统基础设施应用新一代信息技术进行智能化改造后所形成的基础设施形态，包括以工业互联网、智慧交通物流设施、智慧能源系统为代表的新型生产性设施，和以智慧民生基础设施、智慧环境资源设施、智慧城市基础设施等为代表的新型社会性设施。创新基础设施是指支撑科学研究、技术开发、新产品和新服务研制的具有公益属性的基础设施。
（二）新型基础设施具有与传统基础设施不同的鲜明特点。
除具备基础性、公共性和强外部性等基础设施一般特征外，新型基础设施具有许多区别于传统基础设施的鲜明特点，这是制定新型基础设施政策的基本逻辑和出发点：
一是多数新型基础设施尚处于发展的初级阶段。与传统基础设施经过百十年的演化发展而逐渐成熟不同，新型基础设施是近些年才出现的，其主导技术、产品形态、市场需求、配套产业、商业模式等都处于培育阶段，尚未稳定成型。这意味着新型基础设施的规划建设要着眼于长远，很多新型基础设施尚不具备大规模商用部署的基础，应从技术和应用方面培育新型基础设施。
二是多数新型基础设施的自然垄断性大幅下降。从技术工程的角度看，传统基础设施必须进行一次性大规模投资才可使用，初始投资成本巨大。而新型基础设施多在信息网络之上构建，可实现“一点接入，全网服务”，这使得其投资规模可视需求变化弹性增加，初始投资门槛显著下降。更多企业可进入新型基础设施市场开展竞争，但同时也带来盲目投资、重复建设、技术标准难以统一等问题。
三是新型基础设施的技术创新速度快。传统基础设施技术较为成熟、升级缓慢，而新型基础设施所依托的信息技术快速演进升级，并不断与传统基础设施技术交织融合，整体技术体系持续创新优化，基础设施需迭代式的开发和升级。建设和运营新型基础设施需要大批创新性强的高技术公司和人才，并形成与之相适应的融资、监管和发展环境，这是一项长期系统工程。
四是数据和网络安全的重要性进一步突出。一方面，必须构建有效促进数据流通的制度环境和技术标准体系。数据是新型基础设施正常运行的血液，在以市场力量为主的建设模式下，既需要加快健全数字治理体系，更需要形成统一的建设标准、技术规范等，推动不同所有者设施之间的互联互通。另一方面，对基础设施的安全可靠要求更高。信息基础设施和融合基础设施都是联网运行，数字世界和物理世界高度融合，人们生活生产的有序运转将取决于这些新型基础设施的安全可靠运行。
二、分类施策，打造系统完备的基础设施体系
新型基础设施种类多样，不同类型设施发展阶段不同，属性特点也不同。“十四五”时期应以高质量发展为主题，以建设系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的新型基础设施体系为导向，深化技术创新和制度创新，依据不同设施的阶段特点，选择适合的设施发展方向和演进路径，加速新型基础设施形态的培育和发展，夯实建设现代化强国的先进物质基础和条件。
（一）强化新兴技术引领，加速建设信息基础设施。
不同于传统面向连接的通信基础设施，新一代信息基础设施正向以信息网络为基础，以数据要素为核心，提供感知、连接、存储、计算、处理等综合数字能力的基础设施体系发展。要顺应信息技术发展趋势和基础设施功能演化需求，打造集感知设施、网络设施、算力设施、数据设施、新技术设施于一体的新型信息基础设施体系。对于已有的基础设施，一方面要基于新技术实现设施升级，如推动移动通信网络从4G向5G升级、固定接入网络从百兆向千兆升级、加快下一代互联网规模应用等，另一方面也要适应新需求优化提升设施性能，如适应智能社会发展需求推动数据中心体系向多层次、体系化算力供给体系演进，适应数据流量增长和流向变化趋势优化网络架构，推进云网协同和算网融合发展。对于新兴的基础设施，要更注重设施的形态培育、技术研发和应用推广，如加大量子计算、下一代通信网络技术等的研发和试验力度，培育新一代智能计算中心、人工智能海量训练库、标准测试数据集和“智能+”行业赋能平台等人工智能基础设施，探索发展安全可扩展的区块链基础设施等。
（二）聚焦经济社会转型，全面发展融合基础设施。
利用新一代信息技术推动新型生产性设施发展，可有效推动传统产业转型升级，带动生产方式、组织方式变革，支撑新产业、新业态发展。新型生产性设施涉及工业互联网、智慧交通物流设施、智慧能源设施、智慧农业农村设施等，每类设施充分考虑行业属性、所处阶段和融合水平的差异性，重点支持支撑范围广、赋能能力强、带动效应好的设施发展，如工业互联网平台、车联网、智慧物流、能源互联网等。建设基于新一代信息技术的新型社会性设施，有利于增加公共服务供给、丰富公共服务内容、提升公共服务水平。要全面覆盖与广大人民群众日常生活密切相关的重要领域，积极发展智慧医院基础设施、智慧养老基础设施、智慧教育基础设施等，提升公共服务的供给数量和质量，促进公共服务的均等化、公平化。发展智慧环境设施、新型城市管理设施等，则有助于创新公共治理模式，形成科学精细智能的治理能力。
（三）着眼提升科技能力，前瞻部署创新基础设施。
“十四五”规划《纲要》提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。创新基础设施是实现科学技术突破、促进科技成果转化、支撑创新创业的重要基础，对提升国家科技水平、创新能力和综合实力具有重大影响。可依据从自主研究开发到产业化的创新长链条布局创新基础设施。面向世界科技前沿，聚焦新一轮科技革命重点方向，建设一批重大科技基础设施，提供极限研究手段，帮助提升原始创新能力和支撑重大科技突破。面向国家重大战略需求，聚焦解决重大科技问题，建设一批科教基础设施，构建特色鲜明、水平先进的研究平台体系。面向经济主战场，聚焦提升产业创新水平，整合现有优质资源，建设一批新型共性技术平台和中试验证平台，完善高水平试验验证设施，支撑产业技术升级和企业创新发展。同时，为激发社会创新活力，推动建设一批低成本、开放式、专业化的创新创业服务设施，为中小企业创新发展、大众创业万众创新提供便利条件。
三、创新制度，形成活泼有序的发展格局
新型基础设施建设刚刚起步，与传统基础设施相比，新型基础设施的发展必须引入更多的市场力量，但“政策之手”也不可或缺。为加快我国新型基础设施发展，“十四五”时期要强调深化制度创新，推动有效市场和有为政府更好的结合，形成统筹协调、支持创新、活泼有序的良好局面。
（一）充分发挥体制优势，形成全国发展一盘棋。
新型基础设施的发展涉及多个领域、多种设施、多方主体，单纯依靠市场力量难以消除基础设施发展中的盲目性，容易形成供给过热、低水平重复建设。政府要加强统筹协调，大力引导支持，使基础设施适应经济社会发展需要，防止发展碎片化。要健全宏观管理部门和各行业主管部门共同参与的协调机制，强化各领域新型基础设施之间的技术融合、互联互通和智能交互，促进数字资源的开放共享和整合利用。此外，还要以需求为导向，强化区域协同、全国布局，优化空间布局和供给结构，提升基础设施的整体发展效能。
（二）积极调动市场力量，打造社会广泛参与格局。
新型基础设施技术创新性强，发展模式和商业模式多处于探索期，投资回报存在明显的不确定性，高科技企业将成为新型基础设施发展的最重要力量。在这种情况下，为充分激发市场和民间的投资活力，一方面，要营造良好市场环境，通过深化体制机制改革、降低市场准入门槛、明确监管规则等措施，吸引更多社会企业参与新型基础设施的建设和应用发展；另一方面，要丰富资金投入渠道，根据不同基础设施发展阶段、投资规模、建设周期、盈利能力、带动效应等特点，发挥财政资金引导带动作用，发展多种融资组合方式，引导社会资本参与新型基础设施建设。
（三）科学把握发展规律，探索创新政策支持体系。
新型基础设施具有鲜明的技术经济特点，要建立与之发展相适应的新型政策支持体系。一是强化数据治理体系建设。推动出台《数据安全法》、《个人信息保护法》的配套规定，明确数据分级分类、安全审查等具体制度和要求，推进不同基础设施之间的数据资源共享和开放，促进数据有序流动。二是强化标准体系建设。提出合理布局基础设施重点领域标准，积极开展设施互联互通标准建设，加强信息基础设施和传统基础设施的标准融合和统一，促进设施的互联互通和共享复用。三是推动绿色节能发展。通过制度建设，加强基础设施之间的协同和合作，强化新型基础设施能耗管理，推进先进节能低碳技术的应用推广。四是加强安全保障制度建设。提出建立安全评估评测机制、可靠性保障机制，完善安全保障责任制度等措施，把安全发展贯穿于新型基础设施建设全过程，防范和化解潜在风险，确保基础设施安全稳定运行。（中国信息通信研究院院长 余晓晖）
来源：国家发展改革委官方微信
校 审 | 陈 力、珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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