中国信通院刘小林等：城市运行“一网统管”的路径分析与发展建议
习近平总书记2019年考察上海时指出，要牢牢抓住城市治理智能化的“牛鼻子”，抓好政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”。“一网统管”通过数字技术与城市治理深度融合，推进城市治理流程优化、业务协同和模式创新，引领带动城市治理数字化转型，提高城市管理科学化、精细化、智能化水平，有力支撑城市治理体系和治理能力现代化。“一网统管”日益成为城市推进数字化转型、提升治理效能的重要举措，目前形成事件驱动、数据驱动、业务驱动等三条典型路径，加速了城市数据治理、系统架构、业务流程三大变革，但仍面临流程再造阻力、数据流转风险和标准规范缺失三大挑战，亟需处理好跨层级跨部门关系、数据利用和数据安全关系、平台赋能和制度创新关系等三大关系。
一、“一网统管”成为城市数字化转型建设焦点
近年来，在疫情防控、防汛防涝、重大赛事等事件检验之下，城市数字化呈现“不缺条线缺协同”的特征。“十三五”期间我国以“一网通办”为抓手有效提升了政务服务协同能力，“十四五”期间“一网统管”将成为从条线治理走向协同治理的关键抓手，支撑城市治理体系和治理能力现代化。当前，各地将“一网统管”作为城市数字化转型的重点方向，从政策、流程、机制等多维度体系化推进建设。
国家层面日益重视城市运行“一网统管”。“一网统管”是“十四五”期间我国推进新型城市建设、提升城市治理智能化的重要方向。“十四五”规划中明确提出，“提升城市智慧化水平，推行城市楼宇、公共空间、地下管网等“一张图”数字化管理和城市运行一网统管”。2022年3月，住建部印发《关于全面加快建设城市运行管理服务平台的通知》，要求建设住建领域统一大平台，加快推动本领域各项管理业务“一网统管”。2022年6月，国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》提出，加快推进城市运行“一网统管”，探索城市信息模型、数字孪生等新技术运用，提升城市治理科学化、精细化、智能化水平。
各省市积极探索推进“一网统管”。上海在全国首提“一网统管”，从机制改革和平台整合两个层面入手，成立城市运行管理中心，搭建一网统管“三级平台五级应用”，围绕“高效处置一件事”，逐步调整打通跨部门协同治理流程。广东、南京、烟台等省市积极出台“一网统管”行动计划、暂行办法或职责清单，健全“一网统管”协同体系，各地掀起“一网统管”建设热潮。
数字企业将“一网统管”作为重要业务方向。如华为2022年成立政务一网通军团，提出智慧城市业务需求正从“一网通办”向“一网统管”转变。腾讯2020年即已推出“一网统管”产品，打造具有“一图多景、城市体征、有呼必应、综合指挥”四大能力的智慧城市运行管理平台，满足城市的精细化治理需求。中国联通围绕“一网通办”“一网统管”“一网协同”等典型场景打造面向政府的产品和运营服务体系，并将“一网统管”视为决定未来数字化市场份额的重要方向。
二、“一网统管”探索形成三条典型路径
各省市探索推进“一网统管”呈现多种模式。从推进主体来看，“一网统管”牵头部门主要有城市运行管理部门、大数据管理部门，个别地方由政法委、公安局等部门牵头推进；从驱动力来看，“一网统管”既可以通过数据驱动，打造协同场景，倒逼业务流程优化，又可以通过事件驱动，以高效处置一件事为核心，推动城市治理模式创新；从切入点来看，各地将“一网统管”作为态势感知、全景展示、决策指挥、业务协同的综合载体，但切入点各不相同，如上海从12345切入、广东从“粤治慧”切入等。基于各地实践经验和模式，可以提炼总结推进“一网统管”主要的三条路径。
一是创新统管机制与机构，事件驱动型。“一网统管”是上海在探索推进超大城市精细化管理中的经验总结，针对城市运行中发现机制不够灵敏、处置不够迅速、线上线下协同效率不够高的问题，着眼于高效处置一件事，整合各部门业务系统，实现数据实时更新、互联互通、智能对比，为及时精准发现问题、对接需求、研判形势、预防风险和有效处置问题提供支撑。在具体实施中，可以成立新机构作为推进主体加强协同处置和指挥调度。如上海市成立城市运行管理中心，作为“一网统管”指挥决策以及重大突发事件指挥调度的总平台，重在抓总体，不包揽、不替代各市级业务部门和各区管理。
二是数据管理部门主导，数据驱动型。部分地区将“一网统管”作为支撑和引领政府数字化改革的核心，以数据治理工作为抓手，通过推动多源数据融合、大数据分析平台和算法仓库建设，支撑各部门在数据全面汇聚、智能分析的基础上开发协同型、创新型应用场景，倒逼业务流程优化。如广东省2021年5月就发布了《广东省数字政府省域治理“一网统管”三年行动计划》，由政务服务数据管理局牵头，将“一网统管”作为提升省域治理现代化的重要抓手，以“粤治慧”为基础，持续开展数据治理工作，推动多源数据融合，为省级应用专题建设和接入提供组件化、模块化的开发环境。
三是城管公安等业务部门主导，业务驱动型。部分地区将“一网统管”视为城市运行管理的目标，由城市管理部门牵头，重点是构建城市运管服平台“一张网”，加强对城市运行管理服务状况的实时监测、动态分析、统筹协调、指挥监督和综合评价。如杭州市“一网统管”由城管局牵头，将“一网统管”作为城市大脑跨行业、跨领域的特色场景之一，按照住建部要求推进城市运行管理服务平台建设，在亚运保障场景中，杭州市“一网统管”通过亚运氛围营造、环境整治、道路、城市面貌等数据汇聚，实现“一屏掌握”亚运筹备工作进展。北京市“一网统管”由城管委牵头，建立市、区、街乡三级城市运行调度指挥体系，完善网格化管理和数据共享机制，重点结合接诉即办、提高公共卫生应急能力等，打造“一网统管”应用场景。苏州市“一网统管”由政法和公安部门共同牵头，重点是提升社会治理能力，赋能基层减负。
三、“一网统管”加速城市治理三大变革
虽然推进路径各不相同，但各地“一网统管”的持续推进，促进了城市数据治理方式、城市中枢系统架构以及城市治理业务流程三方面的深刻变革。
一是加速城市数据治理方式变革。各地区在“一网统管”探索过程中，逐步形成了以数据融合应用为牵引、以业务为核心驱动的数据治理新模式，由此产生政府数据治理的两大内生动力。一方面促进面向具体场景的专题数据治理，各地“一网统管”实践中多数将城市疫情防控、防汛防涝、应急联防联控、基层治理等作为典型应用场景，串联相关部门业务流程，通过在实战中采集一线数据、实时数据并与各部门存量数据进行“对碰”校验，形成一批更加鲜活准确的专题数据体系，并“反哺”各业务部门和大数据中心。另一方面以领导驾驶舱为数据查验窗口提升数据质量，“一网统管”体系以“一屏观天下”作为呈现和交互方式，为决策者提供更直观透明的城市运行“体征”数据，通过将各主题业务和突发事件监控数据、运行数据与分析数据联网上屏，倒逼各业务部门加快数据共享校核和比对分析，形成更准确的城市“数据画像”。
二是加速城市中枢系统架构变革。各地区借鉴“互联网+政务服务”放管服改革思想和实践经验，以治理领域“高效处置一件事”为目标导向，通过全局一网打通、重点部门打通等不同的实施策略，对接社会治理重点业务条线系统平台，在此基础上强化城市各条线共性治理能力与资源建设，构建跨部门通用复用的能力组件资源池，打造市域治理体系大中台，进一步提高对各条线治理应用的统一赋能水平。如上海市通过统筹共建数据资源服务中心、应用共性支撑中心和人工智能算法中心，为市级各相关部门数据共享和业务协同提供了非常丰富的数字化工具箱。
三是加速城市治理业务流程变革。“一网统管”推动城市治理业务逻辑从单点发现、单向决策、单线处置、串行流转向一体化集成模式转变，显著提升各类社会突发事件的协同处置效率。在此过程中，治理业务流程优化和重构是关键，具体来说重点变革两大流程：一是重构一体化社会面感知业务流程，如南京玄武区建设城市运行一网统管平台，实时接入12345热线、110非警情、领导信箱、随手拍、网格微信群等公众诉求数据，同时接入“吹哨报道”、综合检查执法、社区一体化平台、智能AI分析平台、物联网传感设备等工单数据，为后续制定协同处置方案奠定基础。二是建立标准化协同处置业务流程，如太原市依托市委政法委综治平台开展“一张图”分析调度，通过建立系统性、标准化处置流程，针对采集的事件信息快速形成处置工单，按照标准化流程分级分领域分发下派，由各级相关部门联动处置并反馈结果，初步形成分工有序、响应及时的市域“一盘棋”治理闭环。
四、“一网统管”面临挑战与发展建议
推进“一网统管”过程中，各地将面临流程再造阻力、数据流转风险和标准规范缺失三大挑战，亟需处理好跨层级跨部门关系、数据利用和数据安全关系、平台赋能和制度创新关系等三大关系。
“一网统管”建设环节面临流程再造阻力，需处理好跨层级、跨部门业务关系。信息流、业务流的流转流程再造是“一网统管”改革成功的关键，背后是对事项要素监管权、事项处置决策权、处置过程监督权的透明化、开放化改革，涉及大范围、深层次行政管理体制约束，当前很多地方面临缺乏清晰的市域治理事项清单，一网统管流程再造难，统筹牵头部门与处置执行部门边界不清晰等问题，必须要厘清一网统管跨部门跨层级参与职责、分工边界、工作流程，围绕城市运行、城市管理、社会治理、应急管理、经济监管等重点领域，逐步构建城市“一网统管”事项清单，固化形成运行实施管理办法和操作手册，确保事项依职能管理权与处置集中决策权的无缝衔接和动态平衡，形成“一网统管”的向心合力。
“一网通管”运行环节数据流转存在风险，需处理好数据利用和数据安全关系。“一网统管”依赖于海量数据汇聚和快速流转，确保数据安全的同时实现高效利用是“一网统管”改革成功的基础保障。各地在实际推进过程中普遍面临数据共享中梗阻、安全保障难度大等挑战。在“一网统管”平台建设过程中，要制定统一的数据采集、汇聚、整合、共享、服务标准规范，分层分级开展数据治理，分层构建“一网统管”基础库、主题库和专题库，并同步规划设计基于隐私计算、区块链、数字签名等的可信计算环境，制定与之匹配的数据脱敏训练、加密运行等实施策略，建立基于业务的数据流转安全管控管理机制，从技术角度解决部门之间、区域之间的数据壁垒问题。
“一网通管”处置环节缺乏规范指引与可持续运营机制，需处理好平台赋能和制度创新关系。相对于“互联网+政务服务”确定性业务体系而言，“一网统管”是一项开创性、探索性的工作，面临的业务场景和处置对象更加复杂和特殊，加之各地各级行政管理体系差异较大，标准化技术平台和知识模板库难以完全覆盖，部分领域特别是街镇社区等基层业务缺乏专业运营队伍，业务和技术融合困难，可持续性服务不足。一方面，需要统筹一网统管的“技防”与“人防”、“数治”与“人治”，基于城市管理、市域治理等已有基础平台，形成涵盖市、区（县）、镇（街道）三级贯通的“一网统管”运营支撑平台，解决各职能部门服务申请和服务管理流程繁琐、响应不及时的问题。另一方面，要明确政府相关部门在统筹协调、审核把关、指导监督、执行处置等方面的权责利，积极探索首问、属地、就近管辖等配套机制，发展场景创新、数据管理、标准规范、运营服务等智库服务机制，多措并举保障“一网统管”高效推进。
作者简介
刘小林，中国信息通信研究院产业与规划研究所信息化应用研究部副主任，高级工程师。长期从事信息化、智慧城市、数字经济等多个领域的政策、理论、行业研究和咨询工作。
联系方式：liuxiaolin@caict.ac.cn
崔颖，中国信息通信研究院产业与规划研究所信息化应用研究部副主任，高级工程师。长期从事数字化、智慧城市、数字政府、基层治理等多个领域的政策、理论、行业研究和咨询工作。
联系方式：cuiying@caict.ac.cn
陈才，中国信息通信研究院产业与规划研究所信息化应用研究部主任，教授级高工，博士，主要从事信息化发展、智慧城市、物联网等方面的研究工作。
联系方式：chencai@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、凌 霄、珊 珊
编 辑 | 璀 璨
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