CAICT观点 | PPP模式应对宽带提速和普遍服务挑战

2008年国际金融危机以来，面对有效需求不足，欧美主要发达国家积极利用PPP模式，发挥政府和私人部门合力，共同增加公共服务投资。G20、 APEC会议也多次倡议，在基础设施领域广泛采用PPP模式。政府和社会资本合作，不仅可以利用社会资本推动基础设施发展，还可以提高公共服务质量，改变公私合作方式，推动政府主导的经济向更市场化的发展模式转型。

一、PPP的内涵、优势和特征

PPP一般指公共资本和私人资本采用合同形式建立伙伴关系，结合双方资源（知识、技能、资本等）共同提供公共服务，并共担风险的机制。

相对于完全由政府提供公共服务模式，PPP具有以下三大优势。一是减少政府财政资金支出压力，缩短公共服务提供周期。PPP模式引入民营资本参与公共服务建设和运营，能够减少公共服务和基础设施建设领域对政府资金的需求，扩大公共服务的投资规模，从而快速提供急需的公共服务设施。二是提高财政资金的使用效率。PPP模式有助于将私人资本的专业技术能力、运营经验的优势引入公共服务领域，减少政府对微观领域的干预。PPP模式还将政府财政资金支出模式，从一次性大额投资变为长期支付小额使用费，从而降低资金风险、提升资金使用效率。三是PPP项目执行机制灵活，有多重模式可供选择。根据目标、经费等具体情况，可以量身定制多种PPP模式。从国际上的分类来看，不同国际组织对PPP的分类不尽相同。如联合国将PPP分为供应和管理合同、交钥匙工程、租赁、特许经营等四种模式；世界银行则将PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和资产剥离六种模式。

二、通信领域应用PPP模式的国际实践和经验

目前，全球处于宽带网络大规模升级提速和宽带应用推广阶段，投资缺口较大。PPP模式作为一种建设资金不足的补充模式，被美国、欧盟、新加坡等多国广泛采用。

从通信业PPP的应用领域看，主要集中在宽带普遍服务、高速宽带网络建设两个领域。如马来西亚2007年提出国家宽带倡议（NBI），提出高速宽带计划（HSBB）和宽带普遍覆盖计划（BBGP），目的为了提高全国的宽带接入水平。高速宽带计划由政府财政资金资助，采用私人DBO模式与马来西亚电信公司进行合作，基于商业协议的批发形式提供宽带网络的开放接入。宽带普遍覆盖计划由国家宽带普遍服务基金资助，使用ADSL、无线高速数据包访问（HSPA）和WiMAX技术向宽带服务未覆盖地区或欠发达的其他地区提供宽带服务。除此之外，马来西亚还使用宽带普遍服务基金向经济欠发达地区民众提供计算机源（如社区提供的电脑上网场所或免费的上网本），以及软件和计算机培训，缩小城乡数字鸿沟。再如美国的“MoBroadband”项目，为了加快高速光纤部署，更好地实现远程教育、远程医疗和公共安全服务，美国NTIA于1997年提供2660万美元的政府资助给Sho-Me科技公司，由其部署连接跨越30个州、总长达到1494英里的网络。在项目中，Sho-Me贡献了总长为954英里的既有光纤，并且负责网络设计，以及开展无宽带服务或宽带服务落后地区的网络建设工作。

全球通信领域采用的PPP操作模式，以政府部门牵头模式、私营部门牵头两类模式最为普遍。例如，英国的 “高速康沃尔（Superfast Cornwall）”项目主要采取了私营部门牵头模式。英国康沃尔郡地区，绝大部分为农村。为了促进该地区的宽带网络覆盖，欧盟发展基金（ERDF）出资5350万英镑、英国电信（BT集团）出资7850万英镑(59%)、康沃尔郡议会（Cornwall Council）出资100万英镑，由英国电信作为特许经营者负责网络建设和运营。网络建成后，BT Openreach（BT集团下负责接入网出租的部门）应开放接入网资源，BT Retail和其他服务提供商均可以向其出租网络资源以提供零售业务给最终用户（目前该项目是由BT Retail向用户提供零售服务）。网络所有权归英国电信。康沃尔郡议会和欧盟发展基金还额外投资100万英镑，资助BT营销推广和宣传，以最大限度的挖掘发展新用户。英国监管机构Ofcom对BT集团实施监管。公共部门主导的典型模式为西班牙的Asturcon项目。项目总投资约6000万英镑，第一批2500万欧元资金由欧盟区域发展基金（占60%）和Regional Miner基金（占40%）共同出资，第二批3500万欧元由西班牙国家和地区的两项公共资金（National AVANZA和Regional ACEBA）承担。成立国有公司GIT负责网络的建设和运营。为了节约成本，GIT在建设网络时可充分利用现有的公共基础设施和管道，共享已有接入点。网络建成后GIT要开放接入网资源。GIT作为一个中立的运营商，自身只经营批发业务，不提供零售业务。网络所有权归阿斯图里亚斯自治区政府所有。目前有三家零售服务商TeleCable、Adamo和Orange活跃在该市场上，向用户提供零售服务。

三、对我国的借鉴和启示

从我国情况来看，2015年5月，国务院出台《关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》，要求加快宽带网络基础设施建设。国务院发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，也鼓励在市政交通、电力、通信等领域探索PPP模式。

全球通信领域应用PPP的经验，对我国具有良好的借鉴意义。一是宽带作为新时期战略性公共基础设施，其战略意义已经为各国政府所重视，并动用财政资金提升宽带网络覆盖和接入速率。PPP作为一种新型的政府财政支出模式，将公共部门的投资引导、监督和私营部门的资金、专业技能和运维能力有效结合在一起，很好的契合了宽带网络的战略意义大、投资回收期长、重建设也重运维等业务特点，因此适宜应用在宽带服务领域。二是项目设计时，需要在项目执行合同中明确各利益方的风险责任、可量化的绩效评价指标，确保PPP项目的各参与方——政府、投资者和资金出借方的权益。在实施中，结合项目的特点、各参与方实力以及最终的目标，选择合适的项目操作模式。三是政府监督管理必不可少。即使在那些私人资本发挥主导作用的项目，政府全过程的监管也是项目成功的必要保障。

在我国宽带普及提速的迫切要求下，在公共服务领域，特别是在在城市光纤改造和农村宽带建设中探索引入PPP模式，有利于增加网络建设投资，利用社会资本的灵活机制，应充分借鉴PPP的国际和国内经验，探索研究建立适应通信行业运营特色的PPP模式，提升公共服务水平和国家信息基础设施竞争力。

作者简介

石立娜：

博士、高级工程师。2004年毕业于北京邮电大学，长期从事电信领域改革、监管研究，曾在通信领域期刊发表多篇论文。联系方式：[e-mail]