实施排污许可证制度必须推动三个变革

       《控制污染物排放许可制实施方案》即将在全国实施，重点是要将排污许可制建设成为固定污染源环境管理核心制度。《实施方案》先行开展火电、造纸行业排污许可证申领核发工作，严厉打击无证排污和不按证排污，意图通过查问题、找方法、探索成熟、实用的排污许可管理模式和实施路径，逐步向全国推广。我作为当年开创排污许可证试点的老兵，看到此方案高兴之余想提醒一句：领证、发证、打击无证排污和不按证排污从1989年起，环保系统就开始了试点示范，不是一件新事物。从全面深化环境治理基础制度改革的战略部署看排污许可证制度，需要有三个变革，才能出现新生面：第一是环评要变，抓新污染源落实排污许可证制度；第二是标准要变，为污染源核定排放浓度和总量提供抓手；第三是监督要变，为污染源分浓度和总量两类管理明确监督指标。没有这三个变革，就不可能通过排污许可证制度带来环境管理全局性变化，也不可能出现环境治理基础制度改革的新局面。

        第一是环评制度变革。现在提出了“三线一单”的顶层设计，为排污许可证制度铺垫了极好的技术基础。但是这次的实施方案如何体现排污许可证发放的地带性和区域性特征，没有明确试点任务，因而如何通过环评落实流域和区域发放排污许可证的顶层设计，没有接口。环评制度的改革业内业外都有人误认为是削弱环评，强化许可证，其实不然。没有环评制度体现预防为主的环保大策略，没有环评制度进行流域、区域环境质量达标的输入响应分析结论，就没有排污许可证制度在流域、区域发放的总体方案。何况，“三线一单”把经济发展、生态建设、质量底线三者融合为一体，给了排污许可证确保质量底线的量化指标，不仅新污染源通过环评可获得指标，今后老污染源也会照此方法确定指标。可惜的是，环评与许可证在环保部内划分在不同的管理层面，没有形成一个整体，当务之急是二者应加大统筹协调力度，先保证重点流域和区域排污许可证发放与流域区域环境质量挂钩的污染物控制方案，并提出落实到企事业单位的排污分配方案，为排污许可证发放提供技术支撑，这样做是真正推动环保系统环境治理基础制度改革的第一步。

        第二是环境标准变革。排污许可证规定的排污口、排污浓度、排放总量、污染物种类等指标，都需来自标准，包括质量标准和排放标准。新的环保法2015年开始有了排污许可证制度，这一条款对标准的影响很大，需要及时研究标准的适应性。例如，火电行业发放排污许可证是以达火电行业排放标准为主，还是以实现区域环境质量为主？如果以达火电行业超低排放浓度为依据，排放标准是否应明确？技术经济可行性是否应公布评估报告？如果以达区域大气质量标准为依据，区域大气污染物总量控制分阶段目标是否应明确？各排污企业排污总量许可证允许排污量分配方案是否应公布？又例如造纸行业发放排污许可证，除了像火电行业一样，首先对执行排放标准还是质量标准进行负荷分配给予结论，其次还应区别大气无边界，水域有边界的特点，确定排污去向，允许排污口分布等等。仅从这两个行业的试点就可看出，现状排放标准与排污许可证发放需要加深联系。为了体现环境质量为核心，全国的固定污染源都要发证排放，按证监督，排放标准体系必须为发证提供依据，在执行排放标准仍不能实现空气和水质达标的区域，实行的是按质量标准反推允许排放量的总量控制许可证，排放标准则成为污染源处理水平的底线。在执行排放标准能够实现空气和水质达标的区域，实行的是按排放标准核定排放浓度和总量，排放标准则成为核定允许排放量的依据。所以，国家排放标准需要更多的考虑国家技术、经济水平，确定不同发展阶段、不同行业的清洁生产和污染治理水平，把如何适应地方环境质量达标提高污染物控制水平的需求交给地方标准。可以预期，在排污许可证制度真正实施之后，为减少排污许可证执法的工作量，各地政府可能会在质量达标区域发展地方标准，在质量不达标区域则会利用排污许可证提高对污染源的控制力度，这是地方政府可自行决策的新形势，更有利于调动各地政府依法治污的动力。而国家标准的任务则应在宏观层面更多的提供指导，特别是适应全国的最佳实用技术推荐，要经受得住各行各业对最佳实用技术在经济可行性、环境必要性方面的质疑。国家标准和地方标准的这一变革有利于突出排污许可证真正发挥作用，突出环境质量为核心。

        第三是执法监督变革。过去的执法是以达标为依据，以总量指标为依据，基本是统一管理，不体现企事业单位排污影响差异性的分类管理。在尚有环境容量的条件下形成的执法模式现在需要变革。现在全国有环境容量的流域和区域较少，环境质量达标的压力越来越大，要求执法不能简单一刀切，需要研究不同污染源对环境质量的不同贡献率，区别行业不同控制水平的技术经济可行性，分析实现区域或流域环境质量、削减排污量的最优方案，在此基础上确定排污许可证发放方案和监督方案。上世纪90年代，曲格平领导我们搞排污许可证试点，提的是“一厂一个标准”，今天这个思想要在执法监督变革中实现，即执法推进环境质量改善，执法推进有效削减污染物排放总量，执法推进优化投入成本。正因如此，老百姓看重环保执法，因为环保执法是治污的牛鼻子，执法的目标就是治理的方向，老百姓是从环保执法看治污重点；老百姓还看重环境质量，享受的也是环境质量，这是环境执法的结果，因为环境执法能精细化的分解环境质量影响因素，并有效地监督这些因素，使环境质量的目标在有序化的环境执法中早日实现。排污许可证制度则是符合老百姓环保执法愿望的一项制度，与环评结合是体现预防为主，与标准结合是提供指标量化依据，在这样的基础上发展排污许可证就使地方环保机构按排污许可证执法有了技术支撑，执法监督更有底气。必须看到，实现“一厂一标，一厂一证”的精细化管理确有难度，但是为了让纳税人的钱不乱花，达质量标准方案更有效，执法监督重点更突出，地方环保机构需要知难而进，这是排污许可证制度能否真正见诸实效的关键。通过地方环保机构的努力推动，会从下至上的提供经验和案例，让排污许可证制度更接地气，并且能真正扎根于基层，促进以环境质量为核心，排污许可证为抓手的环境治理体系建设和发展。

        如果说《实施方案》是告诉地方环保系统该怎么做，那么三点变革则是上级环保机构该做的事。三项变革缺一不可，需要在依法建立排污许可证制度的初始阶段就引起重视，从上到下统一认识，形成一套强有力的实施系统，改变分散出力、各自为政的局面。把法律赋予我们的权利形成合力，才能办大事，办成事。