增长的财政与没钱的政府

来源： 杨老师的基建课堂 

作者：杨晓怿

据财政部披露，2022年，全国一般公共预算收入203703亿元，比上年增长0.6%，扣除留抵退税因素后增长9.1%。在去年如此艰难的环境下，地方财政收入还能实现正增长实属不易；但财政增长与相关行业的实际感受出现的却是明显反差，靠财政吃饭的各行各业感受到的是前所未有的寒冬。那么增长的财政是如何与没钱的地方政府同时出现的呢？

久未增长的融资规模

在过去十数年间，地方经济发展取得了令人瞩目的成就，但不可忽略的是，快速发展的背后是地方政府不断地举债融资。并且，由于政府投资项目本身的公益特性，注定了其回报周期是相当漫长的，这就意味着虽然地方政府的资产规模持续扩张，但短期负债压力却超过当期财政收入，需要通过不断融资来实现现金流的基本平衡。

这一情况并不局限于中西部地区或区县，可以说除了北上广深等个别地区之外，皆是如此；并且在分税制改革、地方财权下降之后，变得更加明显。也就是说，除去经济周期与疫情影响之外，地方政府的现金流仍然持续紧张，必须依赖不断地融资来维持正常运转；再遇上周期与疫情影响后，这一情况更是被进一步放大，地方政府的“紧日子”是有目共睹。

实际上，监管早在2018年就关注到了地方债务规模增长带来的风险与影响，并着手通过一系列措施来限制地方整体债务的规模，避免地方债务引发系统性金融风险。在近年持续推进的监管措施下，我们也确实看到地方财政与城投的总体融资受到越来越多的监管，虽然负面舆情消息不断，但化解风险却取得了非常显著的成效。

但这也就意味着地方政府总体的融资规模在近年间并未出现明显的增长，而是一直在“借新还旧、存量运转”；这就使得地方财政与城投实际能够自由支配的资金无限接近于零，财务紧张与困难成为常态。在近期的高层会议中，这一总体化解风险的态度并未改变，这也就是说，尽管今年经济增长值得期待，但财政紧张的状态却并不会得到缓解，而是成为“新常态”。

异军突起的非税收入

在2022年的财政收入中，我们可以看到的是，全国税收收入166614亿元，比上年下降3.5%；非税收入37089亿元，比上年增长24.4%。同时考虑到“减税降费”政策落实后，日渐减少的行政事业收费，这一非税规模的异军突起颇为值得玩味，几乎刚好填满了税收收入下降所带来的财政缺口更是值得令人深思。

市场上有观点认为，这是由于地方政府努力完成财政预算收入目标导致的现象；但深入分析，会发现实际情况并不至于此。实际上，无论是财政还是地方政府工作考核，早已与地方财政收入增速脱钩；并且财政部同样不再把完成收入预算作为主要目标，在年末还出台文件明文指出“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口”，也就是说，地方政府并并需要从这个角度上来完成收入目标。

但另一方面，随着财政监管的持续严格，地方财政运行存在“收支平衡”的刚性要求；而在积极财政的整体目标下，地方财政的支出压力有所增大，使得许多地方存在“要支出但无收入”的难题。从前这个问题还可以通过城投来解决，但在“政企分离”的要求下，政府投资项目越来越多地由财政直接列支，这也对地方财政提出了新的要求，收入规模必须与支出相匹配。

因此，非税收入的异常增长实际上证明的同样是地方财政的运行压力处于高位，但也说明持续多年的财政改革与推进监管取得了一定成效。如果今年税收收入恢复情况较好，那么我们也将看到非税增速的快速回落，回到一个相对正常的状态。

地方国企的社会责任

2022年全国国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%；虽然这一数字非常醒目，但从房地产市场与各家房企的实际运营情况看，这一数字已经完全是超预期完成任务。这一成绩的背后当然离不开地方国有企业的“大力支持”，帮助地方政府消化一部分待出让土地已经成为许多地方国企最为重要的“社会责任”。

从财政部年末提出“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”的要求就能看出，通过城投等地方国有企业来完成土地出让已经成为许多地方的常态，也再次增加了部分地区潜在的隐性债务风险。但从整体策略上看，如今许多地区的城投拿地，并非单纯是完成任务，而是伴随着区域开发模式与基建投融资模式的整体转变。

以旧城改造项目为例，过去多由地方城投完成征地拆迁等一级开发内容，再通过将净地进行“招拍挂”来收回前期投资；如今城市更新等模式的流行则是由城投主导完成一二级联动开发，以后期开发收益来对公益性投入进行横向资源补偿，以此来实现整体项目收益自平衡的目标。从这个角度结合城镇化长期发展的路径来看，许多地方城投的拿地行为更像是“逆周期投资”，并非单纯举债与完成任务。但在这类整体开发模式下，也使得资金本就窘迫的地方财政与城投再次经受考验，更无力顾及不够迫切的应付账款，只能勉强维持当前的公开债务。

结合这若干项情况，我们也就不难发现，地方财政与城投的基本面要想改变，还有漫长的路要走；未来的经济复苏，还需要地方财政与城投的进一步发力与加大支出，勒紧裤腰带的日子将是新常态。

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