从《白鹿原》看农业中国的转型之困
撰文 毕竞悦（神华研究院战略研究人员）
正如“《白鹿原》与‘关中模式’封建主义”一文所提到的，关中地区的商品经济不发达，所以关中农村与资本主义的矛盾并不明显，主要矛盾体现在农村的传统治理与现代国家建构之间的矛盾。
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（电影版《白鹿原》戏曲片段《将令》颇具特色让人难忘，视频文件，请在无线环境下观看）
史诗巨著《白鹿原》以关中农村为视角，描述了中国近代转型的曲折过程。
《白鹿原》以辛亥革命为起点。在古代中国，县是最低一级的行政单元，县以下实行自治。辛亥革命后，一个突出的变化是，又向下延伸了1-2级行政单元。这一点在《白鹿原》中体现为总乡约田福贤和保障所乡约鹿子霖的任职。当时的民国政府在县下设仓，相当于今天的乡镇，仓的官员称总乡约。仓下设保障所，大体相当于大队，保障所的官员称乡约。根据《白鹿原》中的介绍，一个乡约管十个族长。族长的管辖范围大体以自然村为基础，而乡约的管辖范围打破了自然村的界限，等于建立起了一个行政村的单位。这种转变影响深远，也不可避免地与原有的治理结构发生冲突。
现代国家建构与基层自治
在古代中国，县以下实行乡绅自治，这种传统也延续到了民国初年。在《白鹿原》中，基层自治主要体现为宗族自治。宗族立有族规，由宗族出面行使族权，处罚犯禁逾矩的族人是农村维持社区秩序的惯例和习俗。这种习惯法得到了官方的认可。另一方面，宗族也会针对公共问题，组织族人群策群力，共同解决。比如，族长白嘉轩组织族人共同应对白狼、大旱、瘟疫等，以及组建学校，为孩子们提供教育。
然而，传统社会的基层自治具有自发性和随意性，乡绅个人因素很重要，如果乡绅乐善好施，那可能当地就比较和谐，如果乡绅为富不仁，那么地方的公共事务可能就比较落后。传统社会的基层自治主要是依赖权威的自治，而不是民众的自治。允许宗族施行私刑还可能导致族长滥用权力，为现代政府所不容。同时，公共防务等事项在现代国家也均交由政府管理。
行政单元的向下延伸，呼应着现代国家建构的任务。中国历史上长期是一个中央集权国家，虽然并无正式意义上的地方自治（省自治），但中央政令的畅达始终是一个大问题。上有政策、下有对策，“山高皇帝远”的现象很普遍，这实际上反映的是行政系统的绩效问题，是传统行政的痼疾。
在古代中国，解决这个问题主要依靠的是儒家意识形态的作用。现代行政要求政策的执行力，也就是能把国家的政策很好地贯彻到地方，依靠的是一套制度化机制。现代国家建构就是要反宗法、抑族权、消解小共同体，使国家权力直接延伸到个人。而对于普通农民而言，尚无法理解这种转变的意义，这种转变必然与旧有的基层自治发生冲突。
公共支出的增加与税负矛盾
在传统的官僚制框架下，遵循政府精简的原则，政府不承担大量公共事务，只是作为一个维持基本秩序的机构。中国传统治理所依赖的群体主要包括三个部分：
一是正式领薪的官员，这部分人数很少。据统计，19世纪末期，清朝中央政府官员2622人，地方官13007人，武官7464人，共计约2.3万人，而当时全国人口突破4亿，平均每名正式官员需治理1.7万余人。
二是非正式的吏役群体，也就是正式官员的僚属，数量庞大。在清代，仅县级衙门，就有“千县30万吏”之说。
三是县以下的乡绅自治。乡绅主要是具有生员以上功名的人和退休官员。在古代中国，县级政府的设置很简单。在清代，知县属下的官员包括：
（1）知县助理官，包括县丞和主簿；
（2）书吏首领官，即典狱官；
（3）杂职官，包括负责巡检、邮政、税收、粮仓、水利等的官员。这些总称为知县的僚属官员，或胥吏。此外知县还有衙役和一些私人雇佣的随从。
法国记者拍摄的清代北京衙门审案现场
民国政府不仅增加了政府层级，把乡绅自治的范畴纳入政府管理，而且增加了政府的公共职能，政府的内设机构也随之增加，县级政府开始依照现代政府职能进行专业化设置，吏役群体成为了正式的公职人员。
1913年1月8日，北洋政府公布了《划一现行各县地方行政官厅组织令》，县行政长官的僚属向现代化建制过渡。该法令规定，县知事公署内设2-4科，称第一、第二、第三、第四科，每科科员二人至四人，技士至多不得超过三人。
此时还出现了一些署外行政机关。民国初年，除公款局之外，其他署外机关都称为所或公所，如劝学所、劝业所、警察所等。1923年以后，渐改所为局，如劝学所改为教育局，劝业所改为实业局。其中，警察替代了传统的衙役。
1928年9月，国民政府首次公布了《县组织法》，1929年6月，国民政府重订《县组织法》。该两法奠定了国民政府县制的基本内容。根据《县组织法》，县设有若干局或科。局为县政府的外部行政组织。县设公安、财政、建设、教育4局，必要时可设卫生局与土地局。科是县政府内部行政组织。县设1-2科，设1个科时称总务科或秘书科，设2个科时称第1科、第2科。各科置科长一人，科员2-4人。
政府规模的扩大便需要相应的公共财政的支撑，而公共财政来源于税收，这就必然加重民众的税负。其实在古代，吏役群体的收入虽然不是明确由国家财政供养，但也多是经由潜规则把负担加到民众身上，只是比较隐蔽，民众的税痛感不强，大多把矛头针对部分官吏，而非朝廷本身。
现代国家出于公共性的考虑，把吏役群体纳为公职人员，明确由国家财政供养，这使得名义的税收增加。中国古代的新王朝一般会减轻赋税，而民国政府一成立就加重赋税，导致了白鹿原农民的群体抗议事件。而且民国政府自认为推翻了帝制、是人民的政府，对于加重赋税认为理所当然。
遇政府强行征粮，白嘉轩带乡民闹事被关入死牢
新的政府规模与现代化进程相呼应。然而当时的中国依然是以农业为主，在农业生产力有限的情况下，赋税的增加必然导致农民的破产或反抗。新政府与民众的财税冲突构成了《白鹿原》的一个主要内容。
在古代中国，知县一般是上面派来的，由于实行任官回避制，知县一般不是当地人。而胥吏则往往出身于当地，代表地方因素，有利于治理，这个群体也较为稳定，常常世代沿袭。在民国对于县制的改造中，胥吏开始向现代公务员演变，其地方性和任职的稳定性都有所减弱，对于本地的情感也有所减弱，进一步加剧了官民矛盾。
土豪劣绅进入行政系统
在古代中国，建立了科举取士制度。即使是作为基层政权的县，其行政长官也多具有较高的功名。据统计，在1850年，在知县中，有正规功名者尚占到69.5%（进士占34.7%），纳捐进入仕途者占到19.4%，其他途径者占7%，不详占4.1%。
随着科举制的废除，传统绅士群体开始瓦解，任官的途径更加复杂，土豪劣绅开始大规模进入了县以下的官僚系统。在科举下，纳捐依然有一定章法可循，并且要在表面上服从儒家意识形态。而科举废除后，这些约束不见了。据统计，1930年代初江西寻乌县20位权势人物，其中只有1人被认为“很规矩”，2人不与外事，而被明确指称为“劣绅”、“土霸”和“反对首领”的却有8人之多；而民国时期鄂西7县12位权势人物中，本人均无功名，中学、小学及教会学校毕业者各1人，私塾4人，略识文字者2人，文盲2人，不详1人，基本上为靠武力或财力发迹者。
造成这种情况的原因主要有二。一是，随着行政层级以及地方行政机关的扩张，自然会出现人员的短缺。而且地方行政的现实需要与新式教育所传授的现代知识之间存在着隔阂，反倒是有钱有权者更容易获得地方权力。二是，科举取士不是简单的考录官员，背后有一套儒家意识形态支撑。在科举废除后，新的官员任命方式在实践中并未能贯彻以考录为主的情况下，自然会导致官僚队伍的庞杂。
在《白鹿原》中，乡约鹿子霖品性恶劣，总乡约田福贤有贪污嫌疑，这种状况就是对上述问题的反映。此外，随着帝国的解体，中央权威的示弱，军阀兴起、土匪横行。白鹿原不可避免地受到了军阀和土匪的骚扰。
关中地区的商品经济不发达，所以关中农村与资本主义的矛盾并不明显，主要矛盾体现在农村的传统治理与现代国家建构之间的矛盾。
参考文献
[1] 王奇生.革命与反革命[M].北京:社会科学文献出版社, 2010:408-409
[2] 瞿同祖.清代地方政府[M].北京:法律出版社, 2003:37
[3] 王奇生.革命与反革命[M].北京:社会科学文献出版社, 2010:331-335
作者介绍
毕竞悦，现为神华研究院战略研究人员。有多年智库工作经历，曾任《改革内参》执行主编、华中科技大学普通法研究所研究员。北京大学法学硕士，北京航空航天大学管理学博士。主要学术兴趣为宪法理论、能源与环境政策、公法与规制。出版译著《联邦党人与反联邦党人文集》《大宪章》《权利的成本——为什么自由依赖于税》等十本。
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