晚清满汉关系与新伊分治
1884年新疆建省后，并未如内地一样设立总督，而是仅设巡抚，隶于陕甘总督，并保留了伊犁将军一职，新疆因此出现了巡抚、将军并立的政治局面，直到1916年。本文试图以晚清满汉关系为视角，对新疆这一建制格局形成的原因经过及其影响作一分析。
一、晚清满汉关系的大背景
清朝是满洲贵族入主中原所建立起来的全国性政权，作为统治民族，满洲贵族始终与占人口绝大多数的汉族存在不同程度的民族矛盾。但随着时间的推移，这种矛盾呈现出日益淡化的趋势，“满汉民族之间的密切关系有了很大发展”①。清朝为扩大其统治基础，在保证满洲贵族统治利益的前提下，采取了“满汉并用”“择贤而任”②的方针。满洲贵族中一些要员也公开主张重用汉臣，大学士文庆就曾谏道：“欲办天下事，当重用汉人。彼皆从田间来，知民疾苦，熟谙情伪。岂若吾辈未出国门一步，懵然于大计者乎？”③尤其是鸦片战争爆发及太平天国起义以后，兵饷两空的清政府无力支撑危局，不得不谕令各地广办地方团练，维护统治。满洲贵族的逐渐腐化衰败给汉族官僚的崛起提供了契机，以曾国藩、李鸿章等为代表的湘淮集团应运而生，并迅速发展起来。湘系、淮系为督抚者“与日俱增”，“这与太平天国起义以前相对照，满洲贵族对省级政权的控制，真有一落千丈之势”。④
满洲贵族为维护其统治利益，对汉族官僚采取了让步政策。这一时期地方军事集团领袖被重用，对于清皇室而言，更多的是为了应付内忧外患，从地方上寻求其权力的支撑点。但正是这种让步政策，导致清朝的统治从中央到地方都发生了前所未有的变化，新的汉人地方军事集团崛起并左右了19世纪后期晚清政局的发展。满洲贵族开始感到其特权和地位受到了严重威胁，其在重用汉人的同时，愈加害怕汉人羽翼丰满，形成尾大不掉的局面，满汉官僚之间的权力争夺便不可避免地爆发了。有学者将晚清满汉势力的消长分成四个阶段：“满汉矛盾缓和(1851年太平天国起义前)、汉族地主势力急剧上升(1851年至1864年的太平天国运动期间)、满汉博弈(1864年太平天国运动失败至1900年义和团运动)、满洲贵族最后反扑及失败(1901清政府“新政”开始至1912年清帝退位)。”⑤满汉关系的这一变化暨权力的不断调和争夺贯穿于晚清政治生活始终，并成为其主要特征之一，一直延续至清朝灭亡。
新疆建省时期，正值满汉博弈的关键时期。在此背景下，新疆的建省工作及各项事业的发展，便不可避免地打上满汉官僚权力争夺的烙印。
二、新伊分治局面形成的满汉关系因素
光绪十年(1884年)，新疆建省，这是晚清政治生活中一件比较重要的事件。由于情形的复杂特殊，建省后新疆并未自成格局，而是仅设巡抚、隶于陕甘总督，并保留了伊犁将军一职。⑥伊犁将军的权限虽较前大为缩小，但仍统辖伊犁、塔城及满营、锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特各营，监督蒙古、哈萨克、布鲁特各部落，节制伊犁镇标，办理中俄交涉事务，“其职权与内地各将军之附丽于省者不同”⑦，实际是于新疆巡抚外另树的独立机关。巡抚表面上看有统治全疆之责，“而自内容言之，则将军、参赞隐有专理蒙哈部落之权。人民既判，土地遂分，而政治亦因之阻格，遂有一剖不可复合之势。”⑧巡抚与将军并立的局面，事实上造成了新(新疆)、伊(伊犁、塔城地区)的分治。
新伊分治的原因是多方面的，表面上看，伊犁将军未被裁撤是出于巩固新疆特别是伊、塔地区边防的目的；但从深一层来观察，特别是在晚清满汉关系的大背景下，则是满汉官僚集团在新疆权力争夺上互相妥协的结果。
新疆建省前和东北一样，历任将军都是由皇族或八旗要员担任，即使下层主要官员的设置也是以满族官僚为主导，新疆实际上成为满洲贵族的传统势力范围。⑨清朝对汉人势力进入新疆有着严格限制，并“利用分化政策，使各族孤立，尤严禁边族汉化，……以便易于统治”；“(其)对国内边疆民族政策方面，除了将蒙古当做其自己背后的力量外，还切断新疆回部和汉人的关系，使其孤立成为清廷直接控制的领域。如此可在清朝统治体系中，造成自中国东北、蒙古至新疆(乃至于西藏)联成一道坚强的防线，其对外巩固了国防，对内则包围了汉族的形势”⑩。
但是，满洲贵族独控新疆的现象随着以左宗棠为首的湘系集团进军新疆而发生了改变。以汉人组成的湘系集团在西征平叛中立下了汗马功劳，其势力随着新疆的收复而不断壮大，曾任陕甘总督的杨昌浚有着“上相筹边未肯还，湖湘弟子满天山”的诗句。左宗棠、刘锦棠等湘系将领在收复新疆的过程中，为恢复生产、处理善后事务，在新疆各地广设善后局，其官员也大多指派汉族官吏充任。新疆收复后，清廷不得不在很大程度上依赖这些汉族官吏，从而改变了建省前满洲贵族独揽新疆军政大权的局面，满洲贵族对此并非心甘情愿，只是迫于形势才不得不让出很大一部分权力。因此，如何最大限度地保留自己在新疆的权力利益是新疆收复后满洲贵族最关心的问题，满汉官僚在新疆的权力博弈便随着新疆设省问题的提出而展开了。
满洲贵族权力在新疆的不可触动性在龚自珍提出建省方案时就已初现端倪。龚自珍提议督抚并设或以督兼抚，裁撤伊犁将军、副都统、办事及领队大臣等，另设正二品总统西边办事大臣一员，受总督节制，与提督、巡抚互相节制。(11)龚自珍看到了军府制度的不可持久性及满洲官员的腐败，希望通过互相牵制的办法使吏治有所澄清。但其裁撤伊犁将军的主张无疑触动了满洲贵族的神经，加之龚氏人微言轻，所以其主张长期不被人重视。其后文人朱逢甲提出的根据新疆天山南北两路的地形特点，把新疆分为山北、山南，设两山总督，阿克苏为山南省巡抚驻所，乌鲁木齐为山北省巡抚驻所，同样因不符合当政者利益而被忽视。(12)
左宗棠率湘系大军西征收复新疆的过程中，建省方案再次被提出。左宗棠设省方案的中心主旨是：督抚并设，将镇迪道、哈密从甘肃划归新疆管辖，设新疆总督于乌鲁木齐，新疆巡抚于阿克苏；设伊犁、镇迪、广安、阿克苏、喀什5道以及5府、4直隶州、21厅县；保留伊犁将军，将军率旗营驻扎伊犁，统伊塔旗、绿各营。(13)
湘系集团出身的左宗棠在提出新疆建省方案的时候，已经看到了满汉矛盾的存在，其建议保留伊犁将军，即是未敢过于触动满洲贵族在新疆的势力而提出的权宜之计。但其建省方案，仍不能为满洲贵族所接受。虽然伊犁将军一职得以保留，但职权范围却大大缩小为只管兵事，伊犁将军成为总督治下的官员，一如内地各省驻防营制之将军附丽于省者，这是一直独掌新疆的满洲贵族不能接受的。而且以当时军功来看，以湘系将领刘锦棠为著，其在收复新疆中取得的成绩，“可与西方国家统帅们最光辉灿烂的功绩相比拟”(14)，根据清朝地方官员不分满汉，“惟择贤而任”(15)的原则，一旦设立总督，刘锦棠是首要人选，这与满洲贵族防止湘系集团势力在新疆独大的意图相违背。所以清廷一再坚持“惟现在伊犁尚未收复，布置一切，不无窒凝”，没有正式宣布新疆建省，依然只是同意左宗棠先筹办建省的各项事宜，一意推诿。(16)从进军收复新疆开始，到伊犁回归，再到调任两江总督，左宗棠先后六次上奏筹划新疆建省的方案，均未得到批准，一则当时新疆确实不便脱离陕甘自立，二则不可排除其设立总督的建省方案不符合满洲贵族所希望在新疆获得的权益底线的因素。
之后，陕甘总督谭钟麟又提出新的建省方案：南疆七城各设一官，暂不设置督抚，保留伊犁将军；将吐鲁番作为南路城池，在吐鲁番以西以南的七城各设一官，“更于喀什噶尔、阿克苏两处各设巡道一员，如北路镇迪之例，皆归钦差大臣统辖。”(17)谭钟麟以在任陕甘总督的身份否定其前任左宗棠所提新疆先设督抚的意见，奏请新疆先设道府州县，将“递设总督”一节放在“如果地方日增富庶”之后，很可能他看到了当时朝廷在新疆建省问题上的迟疑不决，故有此奏，意在将建省一事向后推迟。
刘锦棠的建省方案与左氏、谭氏都不同。他主张只设巡抚，驻乌鲁木齐，与陕甘联为一气；设镇迪、阿克苏、喀什3道；伊犁、塔尔巴哈台不设道，保留伊犁将军。(18)
刘锦棠作为跟随左宗棠转战天山南北多年的部下，深得左宗棠的信赖，也了解左宗棠新疆建省方案的内容。光绪四年(1878年)，左宗棠在《答刘毅斋太常》的信中谈到：“新疆开设行省，……拟先将大概情形具奏……尊论四回城规模，与鄙吻合。”(19)这里的“尊”即指刘锦棠。此外，左宗棠在光绪六年(1880年)四月的《复陈新疆宜开设行省请先简督抚臣以专责成折》中，提及“凡兹所拟建置大略，虽经臣与新疆在事诸臣悉心商订”(20)，这里所说诸臣自然包括刘锦棠，左宗棠的新疆“建置大略”，自然也为刘锦棠知晓。行伍出身的刘锦棠尽管没有详细研读过舆地学的典籍，但他坐镇新疆督办实际事务，对具体情况是有自己的认识和主张的。事实上，刘锦棠是总结了左宗棠数次请旨均未获批的经验教训，并以左氏、谭氏的建省方案为蓝本加以增减、有所变通而形成了自己的建省方案。
在几种方案中，刘氏方案是最能为满汉官僚集团都接受的折中方案。其建省主张一方面考虑到中央上层的意见，同时也兼顾了当时伊犁将军金顺的权力利益。金顺等率领的旗营虽不是收复新疆的主力，但毕竟代表了满洲贵族在新疆的势力。刘氏方案只提及设立镇迪、阿克苏和喀什噶尔三道，未涉及伊、塔地区，实际上就是将伊、塔地区暂时划归伊犁将军金顺统辖，与其在权力利益上同分一杯羹，这也是其方案很快获批的重要原因之一。同时刘锦棠又很好地处理了与当时陕甘总督谭钟麟的关系。刘氏主张巡抚隶属陕甘总督，主要原因就是政治上不便于摆脱传统的隶属关系、经济上无法摆脱陕甘两省的后援。诚如刘锦棠所说：“(新疆军务)皆赖谭钟麟、杨昌浚谊笃公忠、力顾全局，故能勉强支持。向使甘肃大吏稍存畛域之见，则边事已不堪问。若将关内外划为二省，以二十余州县孤悬绝域，其势难以自存，且后路转饷制械诸务，必将与甘肃分门别户以清眉目，所需经费较目前必更浩繁，其将何以为继。”(21)
纵观历次建省方案的提出及刘锦棠建省方案的最终获准实行，如果抛除其他因素，单就是否设立总督统一事权还是巡抚、将军并立的问题，实际上就是满汉官僚在新疆权力分配、互相妥协的具体表现。清廷之所以最终采纳刘氏方案，正是因为其主张不设总督，不仅能较好地处理与陕甘总督的关系，更重要的是它能最大限度地保留伊犁将军的权力，而不致于使汉族官僚权力过分扩张，从而更接近清廷的一贯宗旨。左、谭、刘等人的建省方案都不约而同地保留伊犁将军一职，就是这种微妙形势的反映。故新、伊分治局面的出现，是满汉官僚集团在新疆权力分配上互相妥协的必然结果。
三、新伊分治局面下满汉畛域的具体表现及其影响
新疆正式建省后，在新、伊分治，抚、军并立的局面下，满汉官僚两大不容、权力掣肘的现象很快凸显。这首先表现在伊塔道的设置上。
如上所述，刘锦棠为使新疆尽快建省，提出了能够为满汉官僚都接受的折中方案。但伊塔地区暂不设道，仍由伊犁将军控制，这并不是刘锦棠的本意，只是当时的权益之计。故刘锦棠在新疆南路基本完成郡县建置后，开始尝试统一事权的工作。光绪十二年(1886年)，他上折陈请：“伊犁及塔尔巴哈台等处原系新疆北路，辅车相依，不容漠视，拟请仿照镇迪道之制，增置伊塔道一员，驻扎伊犁，兼管塔城事务，改伊犁抚民厅为府，改塔城通判为抚民同知，加理事衔，兼管屯田水利，庶几官事有联，而屯政亦因之具举。”(22)并在“拟设伊塔道府等官折”中将伊塔道下府州县官的设置计划上奏。(23)
设立伊塔道实际上是刘锦棠在新疆全面推行行省制度的一次尝试，是有益于新疆各项事业发展的，但因其削弱了满洲贵族的权力和既得利益，因此遇到很大阻力。代伊犁将军锡纶坚持“应从旧制，官不可设”(24)，继任将军色楞额又以“伊塔远居边要，巡抚碍难遥制”(25)为由，塔城参赞大臣额尔庆额以“塔城僻处偏隅，巡抚万难专辖。请仿照科布多之例，仍归参赞大臣镇守专辖”(26)，意在阻挠巡抚管理伊、塔地方行政。由此造成中央决策的左右为难。
刘锦棠并未因此让步，光绪十五年二月(1889年3月)，他再上“伊犁及塔尔巴哈台等处事权不一请旨定决折”：“伊犁镇道等官应归抚臣统辖，则地方一切及勇营册籍，即应由色楞额悉数移交，以符体制。或以将军兼管伊犁、塔尔巴哈台等处巡抚事务，自伊犁原管大河沿以西及塔尔巴哈台等处，仍划归将军管辖，臣即无庸过问”，“自新疆设省以来，臣与将军已属有专责，近复经部议裁撤伊犁参赞，设副都统二员，经改驻防之制，是职司已定，即不应复总统之名”，故将军原来“所领敕书及原颁印信均应更换划一”(27)。六月，刘锦棠、杨昌浚、魏光焘三人又联衔上奏，称“伊犁、塔尔巴哈台本皆新疆境地，今既建省设官，则伊、塔无容独异。盖同此边疆，必须联为一气。……至原奏内称‘伊犁距省太远，巡抚碍难遥制’，查南路喀什噶尔道，距省4000余里，远于伊犁约且数倍，伊犁距省不过1400余里，已难遥制，然则南路两道所属又将如何？且塔尔巴哈台距伊犁之距省城，正相等耳，将军能制塔尔巴哈台之地，岂巡抚独不能制伊犁之地？”(28)最终，清廷迫于压力，才不得不名义上同意巡抚管辖伊、塔等处地方文武，“伊犁将军除管兵外，毫不得干预他事”(29)。
伊塔道虽然设立，但伊犁将军的权限其实并未因此缩小，抚军事权混淆的现象依然普遍存在。从之后的史料记载看，在有关新疆事务的各项谕旨中，一般将军仍旧列名在前，以示尊崇；将军仍管辖伊、塔地区各项事务，甚至有上奏全疆事务的权力。这种现象在光绪三十一年(1905年)长庚第二次出任伊犁将军后表现得更为彻底。
此时正值清末新政及君主立宪时期，以慈禧为首的清中央政府打着实施新政、平满汉畛域的口号，暗中却在巩固势力。同时，国内革命势力反满呼声的高涨，也直接影响到了新疆，新疆的汉族尤其是哥老会等会党成员不断掀起反满运动。(30)满洲贵族为图恢复昔日特权，进行了最后反扑，这在新疆地区的表现就是伊犁将军的权限被不断加大。光绪三十一年满洲正黄旗人长庚第二次出任伊犁将军，清中央特赏加兵部尚书的兼衔，并谕令“所有新疆地方文武及兵饷一切事务，均归该将军节制”(31)。无独有偶，这一年联魁又补授新疆巡抚，这是新疆建省以来第一位满族巡抚，显然不能排除清廷趁机加大满洲贵族对新疆控制的意图。宣统三年(1911年)，蒙古正红旗人志锐调任伊犁将军，清廷又以“伊犁为西北门户、亟宜实力经营”为托词，谕令“所有(伊犁)附近地方文武各官，均归该将军节制考查”，而不再经手巡抚。(32)可见，抚军事权混淆、权力掣肘的现象是贯穿于晚清新疆政治生活始终的。
抚军之间的冲突，表面上看是“总统体制”与行省体制的矛盾，其实从深一层次观察更是满汉官僚的畛域之见、权力纷争。伊犁将军长庚在谈及抚军冲突时曾这样说：“文武有如二姑为妇之难，地方生政出多门之弊。”(33)新疆最后一任巡抚袁大化，也以其自身所历，分析了新疆建省后政治局面：“(本想)整理垦牧各政，因蒙哈地方多属将军统辖，不免先自怀越俎之嫌，亦实有窒碍难行之处。可知畛域之见起于习惯而中于人心，事地使然，牢不可破。迨施之事实，隔阂尤多。”(34)
新、伊分治的弊端是显而易见的，正如刘锦棠主张设立伊塔道以统一事权时描述：“今既建省设官，则伊、塔无容独异。盖同此边疆，必须联为一气，而巡抚统辖全境，尤应并计兼筹。若以伊、塔一隅之地画疆而理，不特事涉纷歧，且恐形势擀格，贻误必多。”(35)1914年杨增新也亲历总结道：“伊犁将军于新疆巡抚外另树一独立机关，其职权与内地各将军之附丽于省者不同。故历年以来，两大不容，办事每多窒碍。”(36)由于满汉畛域的存在，导致新疆巡抚、将军的矛盾始终不能很好地调和。巡抚与将军并存，在处理内政外事方面意见分歧与相互掣肘自然在所难免，造成事权不一、各自为政；有清一代，新疆本就依赖内地各省的协饷供济，新、伊分治使得饷银枯竭的清政府又必须同时支持分立的两套机构及其运转，其困难程度可想而知。这也是造成新疆吏治不整、经济滞后的主要原因之一。
1916年，杨增新将原来伊犁将军的一切职权统归新疆都督，清末伊、塔地区和蒙、哈各部隶属于伊犁将军的体制不复存在，新、伊、塔地区的行政最终实现了统一。
晚清汉族官僚的崛起，引起了满洲贵族的恐慌；满洲贵族在重用汉人的同时，愈加害怕其羽翼丰满，时刻存有防范之心，满汉畛域贯穿整个清末。新疆建省时期，正值满汉博弈的关键时期，新、伊分治局面的形成，正是满汉官僚权力分配、互相妥协的结果。清政府从安定新疆大局出发，虽不得不名义上同意巡抚统领全疆的原则，但处理具体问题时，对伊犁将军又有所偏袒，以致造成抚军不洽，办事每多窒碍，负面影响显而易见。巡抚与将军并存，使得新疆地方无形之中出现两个政治中心，两大不容，权力掣肘，事实上削弱了新疆的防务体系和行政的统一性，是新省体制中的不和谐音符。
注释：
①杨学琛：《清代民族史》，四川民族出版社，1996年，第111页。
②福格：《听雨丛谈》卷三，《八旗直省督抚大臣考》，中华书局，1997年。
③薛福成：《薛福成选集•书长白文端公相业》，上海人民出版社，1987年，第250页。
④龙盛运：《湘军史稿》，四川人民出版社，1990年，第482页。
⑤左之涛：《晚清满汉势力的消长及其原因探析》，《烟台教育学院学报》2005年第1期。
⑥有清一代，将军与巡抚属于不同的权力体系；各地将军皆隶属理藩院，为满洲贵族的传统权力，汉族官僚无法染指；各地督抚则隶属于内阁，多由汉族官僚担任。
⑦杨增新：《补过斋文牍》丙集上，台北：文海出版社，1966年，第720页。
⑧王树楠：《新疆图志》卷一○六，东方学会据志局本铅印，1923年，第13页。
⑨见王树楠：《新疆图志》卷二七，《国朝职官表题名一•置省以前》，第1～15页。
⑩林恩显：《清朝在新疆的汉回隔离政策》，台湾：商务印书馆，1988年，第17、1页。
(11)龚自珍著；王佩诤校：《龚自珍全集》，上海人民出版社，1975年，第106～111页。
(12)朱逢甲：《西域设行省议》，见王锡棋辑：《小方壶斋舆地丛钞》(二)，杭州古籍书店，1985年，第119页。
(13)左宗棠：《左宗棠全集•奏稿七》，岳麓书社，1996年，第528～530页。
(14)[美]马士著；张汇文等译：《中华帝国对外关系史》，第二册，三联书店，1958年，第363页。
(15)《听雨丛谈》卷三，《八旗直省督抚大臣考》。
(16)《清德宗实录》卷一一三，中华书局，1987年，第1页。
(17)朱寿朋编：《光绪朝东华录》第二册，中华书局，1958年，第1376～1382页。
(18)刘锦棠：《刘襄勤公奏稿》卷三，台北：文海出版社，1985年，第399～403页，第409～416页。
(19)《左宗棠全集•书信三》，第386页。
(20)《左宗棠全集•奏稿七》，第529页。
(21)《刘襄勤公奏稿》卷三，第412页。
(22)《刘襄勤公奏稿》卷十，第1353页。
(23)《刘襄勤公奏稿》卷一二，第1565页。
(24)奕等撰：《平定陕甘新疆回匪方略》卷三二○，中国西北文献丛书，1990年，第313页。
(25)《清德宗实录》卷二六五，第22页。
(26)《清德宗实录》卷二九○，第13页。
(27)《刘襄勤公奏稿》卷一六，第2021～2027页。
(28)《光绪朝东华录》第三册，总2621页。
(29)《清宣统政纪》卷五一，中华书局，1987年，第7页。
(30)张大军：《新疆风暴七十年》第一册，台北：兰溪出版社，1980年，第31页。
(31)《清德宗实录》卷五四八，第10页。“按清代制度，地方总督例兼兵部尚书衔，巡抚例兼兵部侍郎衔，为的是便于督率调遣地方驻防军队。刘锦棠因军功卓著，破例兼了兵部尚书衔，其后各任巡抚只兼提督衔。长庚以兵部尚书兼衔节制全省地方文武，这就使得本来已经明确了的抚军之间的职权又变得不明确了，而且有倒退到军府制上去的势头”。见纪大椿：《新疆建省余事述议》，《新疆社会科学》1990年第1期，第123页。
(32)《清宣统政纪》卷五一，第4页。
(33)《新疆图志》卷一○六，第13页。
(34)《新疆图志》卷一○六，第14页。
(35)《光绪朝东华录》第三册，总2621页。
(36)杨增新：《补过斋文牍》丙集上，第720页。